Международное право и мировой порядок в ххi веке
В.А. КАРТАШКИН
В.А. Карташкин, заслуженный
юрист Российской Федерации, доктор
юридических наук, профессор.
Начало ХХI
века принесло миру значительные
потрясения. Вместе с тем начало нового века
открывает перед человечеством невиданные
возможности для прогресса и процветания.
Процессы глобализации не только усложнили
всю систему современных международных
отношений, но и создали предпосылки и
стимулы для объединения государств и всего
человечества на базе общих правовых
принципов и норм в целях выживания и
развития. Происходящие перемены вносят
коренные изменения в мировой порядок.
Однако не всегда международное сообщество
оказывается к ним готово. В настоящее время
перед человечеством стоит историческая
задача формирования нового мирового
порядка, который призван не только
справиться с грозящими ему потрясениями, но
и будет отражать идеалы мира и
справедливости, основанные на широком
сотрудничестве государств и учете их
интересов. Для этого мировой порядок должен
быть международным правопорядком, то есть
порядком, основанным на безусловном
соблюдении принципов и норм международного
права. Потенциал такого права используется
в недостаточной степени, а его
прогрессивное развитие тормозится
трудностями сочетания интересов различных
государств.
Центральная роль в процессе
обеспечения международного правопорядка
должна принадлежать ООН - единственной
универсальной организации, созданной для
обеспечения всеобщего мира и безопасности.
Для того чтобы ООН могла оперативно
реагировать на происходящие изменения в
мире, эффективно справляться с
возникающими конфликтами и укреплять
международную безопасность, необходимо
расширять возможности Организации и
привести ее Устав в соответствие с
требованиями развития современных
межгосударственных отношений. Как
подчеркивается в докладе "К безопасному
миру: наша общая ответственность",
подготовленном по поручению Генерального
Секретаря ООН группой "высокого уровня" и
представленном ему 1 декабря 2004 года,
необходимы "серьезные изменения" в
структуре ООН и ее деятельности <*>. В
названном докладе содержатся
согласованные предложения по этим
вопросам. Единственно о чем не смогли
договориться эксперты группы - это о
составе Совета Безопасности ООН и
критериях его членства. Были предложены две
модели расширения Совета Безопасности.
Одна модель предполагает, что в этот
главный орган ООН будут избраны шесть новых
постоянных членов без права вето (по два от
Африки и Азии; по одному от Европы и
Латинской Америки). Другая модель исходит
из предпосылки сохранения современного
состава постоянных членов Совета
Безопасности при одновременном избрании на
четыре года по два непостоянных члена от
каждого из четырех регионов <**>. При
решении вопроса об избрании новых членов
Совета Безопасности предлагается
принимать во внимание такие критерии, как:
размер вклада в бюджет ООН, участие в
операциях по поддержанию мира и другие
<***>.
--------------------------------
<*> А/59/565.
1 December 2004. Report "A more secure world: our shared responsibility".
<**> Doc. A/59/565. Р. 65.
<***> Ibid. P. 64.
Какие
же согласованные предложения содержатся в
докладе экспертов? Насколько реально их
претворение в практику международных
отношений? Будут ли они способствовать
укреплению мирового правопорядка? Объемный
доклад, состоящий из почти 100 страниц и
нескольких десятков предложений, не
позволяет автору настоящей статьи подробно
проанализировать все из них. Однако над
рекомендациями, имеющими принципиальное
значение для деятельности Организации и
поддержания международного мира и
безопасности, стоит поразмыслить особо.
Организация Объединенных Наций была
создана в 1945 году для того, чтобы "избавить
грядущие поколения от бедствий войны,
дважды в нашей жизни принесшей
человечеству невыразимое горе" (Преамбула
Устава). В данный момент, спустя шестьдесят
лет, на первый план в деятельности
Организации выходят иные вопросы, главным
образом относящиеся к внутренним
вооруженным конфликтам, распространению
оружия массового уничтожения, борьбе с
бедностью, инфекционными заболеваниями,
деградации окружающей среды. В настоящее
время, например, 8 государств уже имеют
ядерные арсеналы, почти 60 - строят атомные
реакторы, а 40 из них обладают возможностью в
самый кратчайший срок произвести ядерное
оружие. Все стоящие перед международным
сообществом проблемы в той или иной степени
непосредственно связаны с правами человека
и безопасностью всего человечества.
Неслучайно поэтому Генеральный Секретарь
ООН Кофи Аннан неоднократно подчеркивал,
что в центре деятельности ООН находится
человек, его права, свободы, интересы <*>.
В упомянутом докладе группы экспертов
затрагиваются основные вопросы
современных межгосударственных отношений,
подробно анализируется Устав ООН, важные
международные соглашения, содержатся
интересные выводы и предложения. Однако не
со всеми из них можно согласиться. Более
того, некоторые ключевые вопросы вообще
выпадают из поля зрения группы "высокого
состава".
--------------------------------
<*>
Кофи Аннан. Проблема вмешательства.
Нью-Йорк, 1999. С. 19.
Право на
самооборону
Авторы доклада подробно
рассматривают вопросы, относящиеся к
применению силы в международных
отношениях, давая собственную
интерпретацию соответствующих статей
Устава ООН. В этой связи следует особо
акцентировать внимание на толковании ими
ст. 51 Устава ООН (далее - ст. 51). Это тем более
важно, что статья интерпретируется
различным образом многими учеными и
государственными деятелями.
Противоречивой является и практика
государств в данном отношении <*>.
--------------------------------
<*> См., подробнее:
Ушаков Н.А. Правовое регулирование
использования силы в международных
отношениях. М., 1997; Скакунов Э.И. Самооборона
в международном праве. М., 1973.
Law and Force in the
New International Order, Colorado, 1991. P. 3 - 61; Beyond Confrontation.
International Law for the Post-Cold War Era. Colorado, 1995. P. 93 -
139.
Авторы рассматриваемого доклада
утверждают, что право на самооборону
возникает у государства не в случае
"реальной" угрозы, а только тогда, когда
нападение является "неизбежным". При этом
они не разъясняют понятия "неизбежная"
атака и "реальная угроза" и не проводят
между ними четкого различия, а приходят к
выводу, что использование вооруженной силы,
в том числе и в порядке превентивной
самообороны, законно, только "если Совет
Безопасности разрешит ее применение". Если
же он откажется сделать это, то должна быть
применена "иная стратегия, включая
убеждение, переговоры, устрашение и
сдерживание" <*>. Выводы экспертов по
данному вопросу следует признать
противоречивыми и неубедительными. С одной
стороны, они утверждают, что право на
самооборону у государства вытекает в
случае "неизбежности" вооруженного
нападения, а с другой - решение по вопросу о
превентивной самообороне должен всегда
принимать исключительно Совет
Безопасности ООН.
--------------------------------
<*> Doc. A/59/565. P. 52.
О чем говорится в ст. 51?
Право на индивидуальную или коллективную
самооборону, подчеркивается в ней,
возникает, "если произойдет вооруженное
нападение (в английском тексте - "if an armed attack
occurs") на Члена Организации, до тех пор пока
Совет Безопасности не примет мер,
необходимых для поддержания
международного мира и безопасности". Как
русский, так и английский тексты ст. 51
говорят о "вооруженном нападении" в будущем,
а не в прошлом времени, не уточняя, с какого
момента возникает право на самооборону.
Поэтому дословное толкование Устава ООН
означает, что такое право возникает не
после вооруженного нападения, а с момента
явно выраженной его подготовки, как,
например, концентрации и развертывания
войск у государственных границ
предполагаемой жертвы агрессии, а также
других враждебных действий. Право на
самооборону может осуществляться "до тех
пор" (как подчеркивается в ст. 51), пока Совет
Безопасности не примет соответствующих
мер. Более того, согласно названной статье
государство обязано "немедленно сообщить
Совету Безопасности", какие меры
предприняты им в порядке самообороны. Такие
меры "никоим образом не должны затрагивать
полномочия и ответственность Совета
Безопасности". Из текста ст. 51 совершенно
очевидно следует, что государство имеет
право на индивидуальную или коллективную
самооборону и может осуществлять это право
до тех пор, пока Совет Безопасности ООН не
примет какого-либо решения. Данное решение
может выражаться в поддержке действий
государства или его осуждении, принятии
соответствующих мер самим Советом
Безопасности и других его действиях. Совет
Безопасности ООН может, например,
потребовать от государства,
осуществляющего право на самооборону,
прекратить военные действия и отвести
войска на свою территорию.
Учитывая
мощь и характер современного ядерного (и
иного) оружия, вряд ли можно требовать у
потенциальной жертвы агрессии ожидать,
пока на его территории начнут взрываться
ракеты. Позволить себе это в ядерный век
могут только самоубийцы. Практика
современных международных отношений и
доктрины ученых не дают четкого и ясного
ответа на многие вопросы, возникающие в
связи с толкованием и применением права на
самооборону.
Международный Суд ООН в
деле Никарагуа против США (1986 г.), с одной
стороны, пришел к заключению, что право на
самооборону возникает у государства в
случае уже начатого вооруженного
нападения, а с другой - нашел, что такое
нападение включает в себя некоторые акты
косвенной агрессии, а именно: "засылку
государством или от имени государства
вооруженных банд, групп, иррегулярных сил
или наемников, которые используют
вооруженную силу против другого
государства в такой степени опасности, что
это может приравниваться к вооруженному
наказанию, совершаемыми регулярными
силами, а также существенное участие
государства в таких актах" <*>.
--------------------------------
<*> Дело о военной и
полувоенной деятельности против Никарагуа
(Никарагуа против Соединенных Штатов
Америки). International Court of Justice, 1986. Para
195.
Определение агрессии, данное
Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г., включает
в число агрессивных действий засылку
государством или от его имени вооруженных
банд, групп и иррегулярных сил или
наемников на территорию другого
государства.
Учитывая спорный и
противоречивый характер различных мнений
по вопросу о праве на самооборону, а также
существование новых современных видов
оружия, авторитетной группе "высокого
уровня" следовало бы дать детальное
толкование ст. 51 и таких принципов
самообороны, как: необходимость,
пропорциональность, немедленность,
ограниченность во времени и другие.
Не
высказывает подробным образом своей точки
зрения группа "высокого уровня" и по такому
важному вопросу, как легитимность
использования права на самооборону в ответ
на террористические акты, ссылаясь лишь на
необходимость соответствующего решения
Совета Безопасности ООН <*>.
--------------------------------
<*> Doc A/59/565. P. 52.
В
докладе лишь делается вывод о том, что
превентивные действия законны
исключительно по решению Совета
Безопасности, принятом на основании главы
VII Устава ООН <*>.
--------------------------------
<*> Doc A/59/565. P. 52.
Гуманитарная
интервенция
Более интересные
соображения и выводы высказываются членами
группы "высокого уровня" по вопросу о
гуманитарной интервенции.
Они
справедливо считают, что каждое
государство обязано защищать своих
граждан, а принцип невмешательства во
внутренние дела не действует, когда
совершаются акты геноцида, этнических
чисток и других преступных нарушений прав
человека, угрожающих международной
безопасности. В таких случаях
международное сообщество по решению Совета
Безопасности ООН обязано вмешаться и
принять соответствующие меры, в том числе
(при необходимости) в крайнем случае
вооруженную силу.
В докладе выдвигаются
пять критериев, которые должны быть
рассмотрены Советом Безопасности ООН при
решении вопроса о применении вооруженной
силы в гуманных целях:
- должны
происходить или быть неизбежными
этнические чистки, массовые убийства,
геноцид или серьезные нарушения
международного гуманитарного права;
-
цель применения силы должна состоять в
пресечении или предотвращении таких
действий;
- военная сила может и должна
применяться в качестве крайнего средства,
когда другие средства не привели к
успеху;
- масштаб, продолжительность и
интенсивность предложенных военных акций
должны быть минимальными для
предотвращения существующих угроз;
-
последствия применения силы не должны быть
хуже, чем последствия бездействия.
Следует признать, что ряд из названных
критериев являются недостаточно четкими и
могут лишь затруднить принятые решения
Советом Безопасности. Не являются такие
критерии и исчерпывающими.
В этой связи
возникает вопрос, какие меры могут быть
предприняты, если Совет Безопасности ООН
бездействует или не может принять решение
вследствие применения вето одним из
постоянных членов? Практика международных
отношений дает многочисленные
свидетельства аналогичных ситуаций. Одним
из наиболее характерных таких случаев был
геноцид в Руанде. Совет Безопасности ООН
после почти двухмесячного бездействия
принял решение, когда уже погибли миллионы
людей. На наш взгляд, следует ограничить
право вето, имеющееся у постоянных членов
Совета Безопасности, в процессе решения
вопроса о гуманитарной интервенции. Одним
из вариантов такого подхода может быть
принятие решения о гуманитарной
интервенции голосами девяти членов Совета
Безопасности, включая совпадающие голоса
не пяти его постоянных членов, а только
четырех.
Бездействие Совета
Безопасности ООН или его неспособность
принять решение о гуманитарной интервенции
чревато самыми серьезными последствиями
для мирового правопорядка. Как справедливо
считают многие ученые и государственные
деятели, Организация Объединенных Наций
должна быть готова к немедленным действиям
в случае гуманитарной катастрофы. "В
противном случае, - пишут Рамеш Такур и
Альберт Шнабель, - мы будем свидетелями
увеличения числа силовых действий со
стороны НАТО (имеется в виду бомбардировка
Югославии - В.К.) и все уменьшающего
вовлечения ООН и таким образом меньшего
порядка и справедливости в глобальном
сообществе" <*>. "Если государства - члены
ООН, - продолжают они, - не выработают
принципы решения вопроса о применении
гуманитарной интервенции, прецедент в
Косово будет опасно подрывать мировой
порядок" <**>. Такое решение тем более
необходимо, что часто раздаются голоса в
пользу одностороннего применения силы в
гуманитарных целях. Так, одна из ведущих
американских юристов-международников Лори
Дармош выражает сомнение в возможности
достичь согласованной позиции
международного сообщества в отношении
гуманитарной интервенции. Поэтому "в
ближайшем будущем, - как полагает
