К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ И ПОНЯТИИ ПРАВОПОРЯДКА ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ
<1> Энтин Л.М. Указ. соч. С. 43.
<2>
Капустин А.Я. Указ. диссертация. С. 179.
<3> Муромцев Г.И. Указ. соч. С. 28.
<4> B.
Beutler u.a. Ebenda. Rdn. 362. S. 214.
С учетом сказанного
совокупность норм, связанных с созданием и
функционированием Европейских сообществ и
Европейского Союза, не может
рассматриваться в качестве системы норм,
поскольку она лишена такого признака
системы, как целостность, то есть не
является "правовой системой", "правом" в
точном смысле этих понятий. По этой же
причине "право Европейских сообществ"
затруднительно рассматривать в качестве
правовой системы или подсистемы
международного права.
Одновременно
"право Европейских сообществ" не подпадает
под категорию "отрасли международного
права" и "института международного права"
<*>. Оно все-таки не обладает такими
признаками отрасли международного права,
как наличие специфического предмета
международного права, большой степени
универсальной кодификации, поэтому не
может рассматриваться в качестве отрасли
международного права. Не подпадает оно и
под определение понятия "института
международного права", поскольку объем его
содержания явно выходит за объем группы
норм права, под которым в теории и на
практике понимается институт
международного права.
--------------------------------
<*> Колосов Ю.М.
Указ. соч. С. 15.
Вместе с тем юридическая
наука оперирует термином "правопорядок". В
одном из юридических словарей ФРГ,
выдержавшем 14 изданий, приводится
следующее определение правопорядка:
"правопорядок - это совокупность правовых
предписаний, которыми регулируются
отношения группы людей друг с другом или с
вышестоящими инстанциями ("zu den ubergeordneten
Hoheitstrдgern") либо между ними" <*>. Авторы
данного словаря понятие "право Сообществ"
определяют через его структуру: "в рамках
правопорядка Европейских сообществ...
различаются: а) первичное право Сообществ,
включающее договоры (ДЕЭС и др.) наряду с
приложениями и протоколами к ним; б)
вторичное право Сообществ, то есть принятое
органами Сообществ производное право"
<**>. Хотя в словарной статье "право
Сообществ" последнее не определяется как
правопорядок Европейских сообществ, на ее
основе можно сделать именно такой вывод.
--------------------------------
<*> Rechtswцrterbuch / begr. Von
Carl Creifelds. Hrsg. Von Hans Kauffmann. Bearb.: Dieter Guntz... 14., neubearb.
Aufl. - Munchen: Beck, 1997. S. 1010, 1011.
<**> Ebenda. S.
508.
Термин "правопорядок" применительно к
совокупности норм, связанных с созданием и
функционированием Европейских сообществ и
Европейского Союза, используется многими
авторами <*>. Так, А.Э. Толстухин пишет, что
на основе учредительных договоров
Сообществ и Союза "складывается единый
правопорядок - правопорядок Европейского
Союза". Н.Б. Шеленкова использует термин
"правопорядок Европейского Союза и
Европейских сообществ". Н.А. Славкина в
качестве синонимов использует термины
"европейское право", "право ЕС", "право
Сообществ" и "правопорядок Сообществ". П.
Крейг и Г. Де Бурка наряду с терминами "право
Европейского Союза" и "право Сообществ"
используют термин "правопорядок
Европейских сообществ" ("EC legal order"). Проф. П.
Матийсен использует как синонимы термины
"право Сообществ" ("Community law") и "правопорядок
Сообществ" ("Community legal order"). Бельгийский
правовед Ж. Луи (Louis J.V.) использует термин
"правопорядок Сообщества". М. Хааг пишет, что
"право Сообществ образует самостоятельный
правопорядок". М. Хиршлер и Б. Циммерман
пишут, что "понятие "право Сообществ"
охватывает три реально существующих
самостоятельных правопорядка" (ЕОУС, ЕЭС,
Евратом).
--------------------------------
<*> См.,
напр.: Толстухин А.Э. Право Европейского
союза: новая модель регулирования
межгосударственных отношений //
Государство и право, 1997. N 10, С. 84; Шеленкова
Н.Б. Европейская интеграция: политика и
право. М., 2003. С. 142; Славкина Н.А. Указ. соч. М.,
2000. С. 80; Paul Craig, Grбinne de Bъrca. Ibidem. P. 255; A Guide to
European Union Law / P.S.R.F.Mathijsen. 6 nd ed., London, Sweet & Maxwell,
1955. P. 161; Louis J.V. The Community legal order. Luxembourg, Office for
Official Publications of the European Communities, 1995; B. Beutler u.a. Ebenda.
Rdn. 362, 364. S. 214; Хиршлер М., Циммерман Б.
Западноевропейские интеграционные
объединения. М., 1987. С. 79.
К сожалению,
названные авторы в своих работах не
останавливались на вопросе о соотношении
понятий "правопорядка Европейских
сообществ" и "права Европейских сообществ"
("права Сообществ", "права Европейского
Союза"). А различие, как было показано выше,
существенно. Данное различие, все-таки,
следует учитывать.
Представляется, что
проблема определения места "правопорядка
Европейских сообществ" в системе
международного права является частным
случаем проблемы определения места в
данной системе внутреннего и внешнего
права международных организаций, которые
получили широкое освещение в отечественной
и зарубежной юридической литературе. Проф.
Е.А. Шибаева писала, что "каждая из
организаций ... имеет ... свой правопорядок,
сложившийся в рамках международной
организации, и, следовательно, свое
внутренне право" <*>.
--------------------------------
<*> Шибаева Е.А.
Указ. соч. С. 140.
При определении
содержания внутреннего права
международной организации Е.А. Шибаева
разделяет точку зрения В.И. Маргиева,
согласно которой внутреннее право
организаций регулирует не только связи
между органами организации, "но и отношения
между государствами как членами
организации и отношения государств-членов
с организацией" <*>. К данной точке зрения
склоняемся и мы, поскольку такой подход к
определению внутреннего права
международных организаций включает в объем
его содержания нормы, регулирующие всю
совокупность международных отношений,
возникающих в рамках международной
организации, а не только "нормы,
регулирующие внутренние правовые
отношения: правила процедуры, порядок
принятия решений, финансовые правила,
нормы, определяющие статус персонала"
<**>. При определении понятия "внешнего
права" международной организации мы
склоняемся к точке зрения проф. Э.С.
Кривчиковой, согласно которой оно включает
нормы, "которые регулируют взаимоотношения
международной организации с
государствами-членами и нечленами, с
другими организациями" <***>.
--------------------------------
<*> Там же. С. 139.
<**> Кривчикова Э.С. Право международных
организаций // Международное право: Учебник
/ Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 2000.
С. 214.
<***> Там же. С. 214.
По нашему
мнению, термин "правопорядок Европейских
сообществ" является адекватным для
обозначения совокупности
международно-правовых норм, регулирующих
связи между органами Европейских
сообществ, отношения между государствами
как членами организации и отношения
государств-членов с Европейскими
сообществами (внутреннее право), а также
отношения Европейских сообществ с
государствами-нечленами и третьими
организациями (внешнее право).
Таким
образом, терминологически более точно
говорить не о "праве Европейских сообществ",
а о правопорядке Европейских сообществ,
поскольку совокупность норм, его
образующих, не имеет характера системы, так
как совокупность данных норм не образует
нового качества, а, как и составляющие эту
совокупность нормы, имеет
международно-правовую природу. Применение
термина "право" в отношении правопорядка
Европейских сообществ видится возможным по
практическим целям.
Изложенное
позволяет выделить также следующий аспект.
По нашему мнению, постановка вопроса о
соотношении правопорядка Европейских
сообществ и правопорядка Европейского
Союза и соответственно, понятий "права
Европейских сообществ" ("права Сообщества",
"европейского права") и "права Европейского
Союза" представляется неточной прежде
всего по той причине, что правопорядок
Европейского Союза как таковой не
существует. Тем более затруднительно
ставить вопрос о возможном единстве этих
правопорядков. Данный вывод основан на том
обстоятельстве, что Европейский Союз не
является субъектом международного права в
силу отсутствия у данного
межгосударственного объединения
международной правосубъектности.
Следовательно, Европейский Союз не может
участвовать в выработке норм права. Так, Г.И.
Тункин к числу одной из важных особенностей
международного права относил то, что "его
нормы создаются самими субъектами этой
системы права" <*>. Э.С. Кривчикова
признает "презумпцию возможности
непосредственного участия ... в выработке
норм права" <**> за международными
организациями. Однако Европейский Союз не
является международной организацией.
Договор о Европейском Союзе не входит в
"правопорядок Европейского Союза",
поскольку его проблематично рассматривать
в качестве учредительного
межгосударственного договора. В
соответствии с данным договором создана
внеорганизационно-договорная форма
интеграции, не являющаяся международной
организацией и не имеющая своего
правопорядка. С учетом сказанного, по
нашему мнению, понятие "правопорядка
Европейского Союза" лишено своего
нормативного содержания.
--------------------------------
<*> Тункин Г.И.
Теория международного права. М., 2000. С. 75.
<**> Кривчикова Э.С. Основы теории права
международных организаций: Учебное
пособие. М., 1979. С. 76.
О возникновении
правопорядка Европейского Союза можно
будет вести речь после наделения
Европейского Союза международной
правосубъектностью, как это предусмотрено
в Договоре о Конституции для Европы.
Вступление в силу названного договора, по
нашему мнению, позволит рассматривать
правопорядок Европейского Союза как
совокупность международно-правовых норм,
регулирующих связи между органами
Европейского Союза, отношения между
государствами как членами организации и
отношения государств-членов с Европейским
Союзом, а также отношения Европейского
Союза с государствами-нечленами и третьими
организациями. Нормы, входящие в настоящее
время в правопорядок Европейских
сообществ, станут неотъемлемой частью
правопорядка Европейского Союза.
Однако вывод о том, что "право Европейских
сообществ" представляет правопорядок,
включающий совокупность норм
международного права, не раскрывает
специфику, несомненно, присущую ему. Эта его
специфика, в частности, привела к тому, что
среди юристов, исследующих правовые
аспекты интеграции государств-членов ЕС,
распространенным является мнение об
интегрирующей роли правопорядка
Европейских сообществ <1>. "Право
Европейских сообществ" признается одним из
основных средств (рычагов <2>)
европейской интеграции, представляет собой
"инструмент интеграции" <3>, имеет
"интеграционную функцию" <4>, является
"мотором интеграции" <5>. По нашему мнению,
при всей теоретической значимости
дискуссии о понятии и природе "права
Европейских сообществ" практическое
значение для развития интеграции
государств - членов ЕС имеют прежде всего
два момента.
--------------------------------
<1>
Энтин Л.М. Указ. соч. С. 119.
<2> Толстухин
А.Э. Правовая природа Европейского Союза:
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С.
147.
<3> См., напр.: Клемин А.В. Суверенные
права государств и их реализация в рамках
Европейского Союза / Московский журнал
международного права. 1995. N 2. С. 49; Топорнин
Б.Н. Указ. соч. С. 12.
<4> P. Fischer. Ebenda. S.
46.
<5> Mцllers, Thomas M.J. Die Rolle des Rechts im Rahmen der
europдischen Integration: zur Notwendigkeit einer europдischen Gezetzgebungs -
und Methodenlehre. - Tьbingen: Mohr Siebek, 1999. S. 6.
Во-первых,
понимание того, что совокупность норм,
создаваемых в связи с образованием и
функционированием Европейских сообществ,
образует правопорядок, а не "право", важно с
точки зрения необходимости уяснения
механизмов, которые содержит в себе данный
правопорядок, позволяющие ему эффективно
действовать во внутреннем праве
государств-членов и обеспечивать цели
интеграции государств.
Во-вторых,
правопорядок Европейских сообществ может
быть условно выделен в относительно
самостоятельную систему права и
рассматриваться как "право Европейских
сообществ", которое образует в совокупности
с национальными правовыми системами такую
"правовую систему", которая содержит
элементы двухуровневой системы права так
называемого федеративного государства.
Очевидно, что по мере "углубления"
европейской интеграции данная "система"
будет приобретать все более ярко
выраженные черты двухуровневой "системы
права".
Не останавливаясь подробно на
втором аспекте, раскроем первый как
наиболее значимый с точки зрения практики и
возможности его использования для анализа
процессов интеграции государств -
участников СНГ.
На наш взгляд,
правопорядок Европейских сообществ
включает в себя определенные правовые
механизмы, которые ему и позволяют
эффективно действовать во внутреннем праве
государств-членов. Ключевое значение
принадлежит следующим семи
взаимосвязанным механизмам.
Во-первых,
в учредительных договорах Европейских
сообществ закреплены обязательства
государств-членов предпринимать все
надлежащие меры общего или частного
характера, чтобы обеспечить выполнение
обязательств, вытекающих из учредительных
договоров или из действий, предпринятых
институтами Сообществ; содействовать
выполнению задач Сообществ; воздерживаться
от любых мер, которые могли бы поставить под
угрозу достижение целей учредительных
договоров (ст. 10 ДЕЭС, 86 ДЕОУС, 192 ДЕвратом).
Данные обязательства образуют
своеобразные рамки действий государств -
членов Европейских сообществ.
Во-вторых, в организационной структуре
Европейских сообществ имеется орган - Суд
ЕС, наделенный правом по рассмотрению исков
о нарушении норм правопорядка Европейских
сообществ. Решения данного органа являются
окончательными и обязательными.
Так,
Суд ЕС наделен правом контролировать
законность обязательных актов, принятых
совместно Европейским парламентом и
Советом, актов Совета, Комиссии и ЕЦБ путем
осуществления юрисдикции по искам,
предъявляемым государством-членом, Советом
или Комиссией, об отсутствии компетенции, о
нарушении существенных требований
процедурного характера, о нарушении
учредительных договоров или любой правовой
нормы, обеспечивающей их исполнение, или
связанным со злоупотреблением властью (ст.
230 ДЕЭС). При удовлетворении иска Суд ЕС
объявляет оспариваемый акт ничтожным (ст. 231
ДЕЭС).
Определенными контрольными
полномочиями за соблюдением "права
Сообществ" наделен Европейский парламент.
Так, Европейский парламент может по
требованию четверти его членов образовать
временную следственную комиссию для
изучения заявлений о предполагаемых
правонарушениях или недобросовестном
применении права Сообщества (ст. 193 ДЕЭС).
Европейский парламент или его члены могут
обращаться
