Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом
СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ ТЕОРИИ
УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВОМ
И.И.
ШУВАЛОВ
Шувалов Игорь Иванович - помощник
Президента Российской Федерации, кандидат
юридических наук.
Вопрос эффективности
правовых норм перестал быть в последние
годы одним из наиболее обсуждаемых в
правовой науке <*>. Это можно объяснить
тем, что на Западе данная проблематика,
будучи в теоретическом плане в основном
исчерпанной, перешла в плоскость
практической социологии, а в России, не
будучи исчерпанной - в плоскость
политики.
--------------------------------
<*>
См.: Никитинский В.И. Эффективность норм
трудового права. М., 1971; Лазарев В.В.
Эффективность правоприменительных актов:
Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н.,
Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и
эффективность правовой нормы. Казань, 1977;
Эффективность действия правовых норм. М.,
1977; Эффективность правовых норм / В.Н.
Кудрявцев и др. М., 1980.
См. также:
Паластина С.Я. Проблемы изучения
эффективности советского законодательства
о браке и семье // СССР - Франция: социальные
аспекты правотворчества. М., 1980. С. 64 - 70;
Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее
эффективное применение // Там же. С. 100 - 105;
Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 1981. С. 122 -
145 (гл. 7 "Эффективность юридического
механизма управления"); Тихомиров Ю.А.
Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы
эффективности действия закона").
На
рубеже XX - XXI вв. проблема, кажется, вновь
привлекает к себе внимание, см.:
Эффективность закона: Методология и
конкретные исследования / Отв. ред. В.М.
Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997;
Законотворчество в Российской Федерации:
Научно-практическое и учебное пособие / Под
ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5
"Прогнозирование эффективности норм
права").
По ряду причин и прежде всего
вследствие пересмотра некоторых
теоретических установок применительно к
постперестроечным реалиям России область
исследования эффективности права
приобретает особое значение для
совершенствования правотворческой
работы.
Независимо от усилий науки,
законодатель обязан и сам предпринимать
определенные меры, чтобы исключить
собственные ошибки не через
продолжительное время после издания акта, а
еще во время правотворческого процесса. Он
обязан институционализировать наблюдение
за действием законов, чтобы вовремя
подготовить их корректировку. Для
подготовки этой институционализации наука
может предложить методологический и
фактологический материал, но она не в силах
заменить саму институционализацию. Отсюда
вывод: правотворческим органам следовало
бы прежде всего (даже прежде чем заниматься
подготовкой нормативных правовых актов)
начать вести наблюдение за действием
существующих законов (или же за отсутствием
такого действия). Дать информацию об
эффективности законов, об их влиянии на
волю и сознание людей - значит во многом
предопределить успех будущих правовых
актов. В большой степени это имеет место
или, точнее, должно иметь место в области
управленческих решений, нормы которых
правительство и ведомства сами издают и
сами исполняют или следят за их
исполнением. Они сами (например,
противопожарные службы, ГАИ и т.д.)
накладывают санкции за несоблюдение
нормативных актов и исполняют эти санкции
без обращения в судебные инстанции.
При
анализе вопроса о социальной действенности
закона предполагается выяснение прежде
всего того, соблюдаются ли его нормы теми
ответственными лицами, которым адресован
этот закон. При этом очевидно, что причины
неэффективности закона часто следует
искать в нем самом: закон не может достичь
преследуемой цели из-за своей ложной
установки. Уже в этой взаимосвязи
целесообразно не терять из виду тот факт,
что сознательное или несознательное
несоблюдение закона лицами, которым он
адресован, является лишь одной из многих
причин того, что закон не достигает своей
цели.
Полнокровные исследования
статистической повторяемости нарушений
закона имеются лишь в уголовном праве, хотя
этот вопрос представляет интерес и для
других отраслей права. Впрочем, и в
уголовном праве, при оценке так называемой
латентной преступности, в значительной
мере опираются на предположения. С
уверенностью можно лишь констатировать,
что при всех деликтах существует более или
менее значительная разница между цифрой
совершенных преступлений и цифрой
наказанных за эти преступления. Размер этой
разницы не может быть установлен точно. С
определенной уверенностью можно говорить
лишь о пропорциях. Так, специалисты знают,
что латентные правонарушения по статьям,
предусматривающим ответственность за
убийства, достаточно низки, а при
преступных оскорблениях, нарушениях правил
уличного движения эти цифры относительно
велики. На этом основано предположение, что
уровень латентной правонарушаемости
всегда увеличивается там, где шансы
раскрытия и интенсивность преследования по
отношению к нарушению незначительны, а
индивидуальные мотивы нарушения особенно
сильны. Кроме того, следует предположить,
что деятельность одного
правоохранительного аппарата никогда не
бывает достаточной, чтобы достичь
относительно высокого фактического
действия норм права. Применение санкций
почти всегда предполагает участие в этом
граждан, прежде всего самого
пострадавшего.
Уголовное право, в
отличие от других правовых дисциплин,
присовокупило к себе эмпирическую науку -
криминологию, которая осуществляет
наблюдение за действенностью принятых норм
уголовного права. В уголовном праве,
имеющем дело с определенными актами, на
которые в зависимости от обстоятельств
распространяются точно определенные
санкции, легче и нагляднее иллюстрировать
эффективность норм и выводить предложения
для законодателя. Эмпирическая наука,
которая сравнивает в других отраслях права
реально происходящее с образцами
поведения, зафиксированными в нормативных
актах, и констатирует причины отклонений,
вынуждена стремиться к продуктивному
воздействию на правотворчество, если она не
считает себя бесполезной. К сожалению, в
существовании такой науки не особенно
заинтересованы те, кто старается принятием
нормативных актов удовлетворить свои
собственные интересы за счет интересов
общесоциальных.
В перспективе возможно
и необходимо в целях повышения
эффективности каждого нормативного акта
наряду с криминалистической статистикой
вести также статистику гражданских дел,
рассматриваемых на основе соответствующих
норм. Компьютерная техника позволяет
теперь многое из того, что ранее невозможно
было представить. Однако задачи теоретиков
не упрощаются. Методология и методика
всегда останутся в цене. Собственно, и
криминология требует того же. Она
охватывает лишь самые фиксируемые
нарушения законного порядка, и в
большинстве случаев только конечные звенья
довольно длинных казуальных цепей. Первые
звенья этих цепей находятся в других
областях социологии и права, например в
семейных, трудовых, жилищных и других
отношениях. Там действуют свои нормы, и там
обычно располагают лишь отдельными
социологическими исследованиями, выводы из
которых настоятельно требуют
систематического обобщения. Без особых
сомнений можно предположить, что
существует разрыв между порядком,
предусмотренным в законе, и реальным
социальным порядком.
При исследовании
условий и причин фактического бездействия
норм закона следует проводить различие
между индивидуально-технологическими,
социально-психологическими и
государственно-организационными
факторами. Эта классификация имеет
прагматическую ценность, так как позволяет
творцу права лучше видеть, какие условия он
должен закрепить нормативно, чтобы его воля
нашла воплощение в поведении адресатов
закона. То, что все три вида факторов в
конечном итоге обусловливают друг друга,
предполагается.
В каждой общественной
системе имеются случаи поведения,
противоречащего нормам. Причины этого
разные. Это могут быть обстоятельства
общесоциального плана (классовые
антагонизмы, например); причины,
обусловленные уникальной конкретной
ситуацией; определенным индивидуальным
предрасположением (психологические
факторы); либо тем и другим, и третьим
одновременно. Индивидуально-уникальные
правонарушения общественно-политическими
средствами невозможно устранить, можно
лишь ослабить их проявления, например
посредством страха перед наказанием. Иначе
обстоит дело с теми причинами и мотивами,
которые обусловлены общим состоянием
системы общественных отношений.
Преступность вследствие нужды нельзя
ликвидировать посредством страха перед
наказанием, однако можно ликвидировать
путем устранения самой нужды. Перед
обществом и в конечном счете перед
законодательными инстанциями ставится
задача, с одной стороны, воспрепятствовать
образованию социальных ситуаций, в которых
возникают противоречащие нормам мотивации,
и, с другой стороны, способствовать
формированию мотиваций, соответствующих
нормам закона посредством воспитания и
других гуманистических средств. Только
когда индивидуальные ценностные системы и
индивидуальное сознание и самоуправление в
значительной степени приближаются к
системе узаконенных ценностей, когда
фактическое поведение совпадает с
поведением, фиксируемым законом, нормы
этого закона удовлетворяют критерию
эффективности. Самоуправление лишь в очень
узких границах может быть эффективно
заменено внешним управлением. Любой
правопорядок держится до той поры, пока его
требования соблюдаются добровольно. Если
же у значительного числа индивидуумов
возникают стимулы к противозаконному
поведению (например, стимулы-причины
увлечения наркотиками), соблюдение законов
становится невозможным достичь также и
посредством принудительных мер.
В
интересах фактической действенности права
общественная система должна давать некий
простор для "нормальных" инстинктов, для
"естественного эгоизма". Нельзя предъявлять
чрезмерно высокие требования к
индивидуумам, требуя от них отдачи, никак и
ничем ее не компенсируя.
Наряду с
индивидуальной мотивацией неправомерного
поведения важнейшей причиной
недейственности правовых норм являются
требования неформальных норм, которые
всегда образуются в каждой группе и прямо
или опосредованно противостоят нормам
закона.
Социальные нормы
дифференцируются значительно сильнее, чем
правовые, и ими допускаются неравенства
большего масштаба. Они индивидуализируют
поведенческие ожидания относительно лица и
его роли. Холерику мы прощаем его вспышку
гнева легче, чем флегматику, ибо реакция как
раз вписывается в образ этого человека.
Поведенческие ожидания стилизуются и
типизируются под ролевые ожидания. В этом
смысле "что дозволено Юпитеру, не дозволено
быку" и наоборот. Премьер-министр может
позволить себе больше и, с другой стороны,
меньше, чем простой рабочий. Киноартист
может неоднократно разводиться или иметь
сожительниц, священник этого не может себе
позволить. Артист должен быть похожим на
артиста, священник - на священника,
профессор - на профессора. Право, как
известно, не должно в силу гарантированного
Конституцией фундаментального положения о
равенстве привязывать свои санкции к таким
дифференцирующим людей ролевым ожиданиям.
Государство делает это в гораздо более
ограниченных масштабах, чем общество. Если
кто-либо буянит на ночной улице в состоянии
опьянения, то правовая санкция, применяемая
к хулигану, одинакова, будь он депутатом или
никому не известным бомжом. Фактическая же
реакция участвующих в применении этой
санкции полицейских, а затем и всего
общества будет различна.
В узких, внешне
изолированных сообществах одобрение или
неодобрение, исходящее от группы, влияет на
мотивы поведения сильнее, чем санкции
общества или государства. То, что гангстеры
живут по своим законам, создают свои
субкультуры в тюрьмах, общеизвестно.
Субкультуры - это антипорядки или, по
крайней мере, побочные порядки вне сферы
права.
Посредством предотвращения
возникновения противоправных субкультур
фактическая действенность права (прежде
всего, уголовного) могла бы быть
значительно повышена. Характерными для
субкультур являются внутренние структуры
власти, которые устанавливают свою систему
санкций на место всеобщей социальной или
государственной системы санкций.
Субкультура может, как это имеет место в
мафии, превратиться в паразитическое и
разрушительное чужеродное тело в организме
всего общества. Два условия неизбежно
необходимы для возникновения субкультур:
тесная сплоченность и организованные или
несознательно функционирующие
иерархические структуры власти внутри
группы, а также изоляция от внешнего мира
(прежде всего, закрытием каналов обмена
информацией). В результате становится
невозможным социальный контроль извне, со
стороны всего общества или государства.
Либеральное государство всегда видело
политическую опасность таких замкнутых
группировок. Этим и объясняется глобальный
и враждебный свободе правовой запрет
"тайных союзов". Но к тому же склоняются и
принципы современной демократии:
публичность процессов принятия решений
государством, открытый характер частных
группировок, таких как союзы и
товарищества, обозримость и
демократичность частной (в особенности
экономической) власти посредством
обеспеченности права на получение
информации и участие в принятии решений.
Изоляция замкнутых групп может носить
добровольный и недобровольный характер.
Добровольную изоляцию мы наблюдаем в
субкультуре мафии, которая развивает
мораль тотального эгоизма и соответственно
порождает высокую преступность, по
отношению к которой государственные меры
часто остаются неэффективными. В частности
потому, что в правоохранительных органах
чиновники даже тогда, когда они не
подкуплены, рассматривают такого рода
уголовников как высших существ, а их
субкультуру как суперкультуру.
Недобровольное вступление в субкультуру
имеет место тогда, когда общество до этого
вытолкнуло и дискриминировало
соответствующих членов групп. Это касается
всех субкультур непривилегированных
членов общества. Если отбывшие наказания не
находят более контакта с их прежним
социальным окружением, они отправляются в
общество других отбывших наказание, ищут
плохого общества. Оно-то и развивает
систему агрессивных антинорм. Нетерпимость
общества к этим антинормам и его
дискриминирующие санкции являются, в свою
очередь, причиной неэффективности
социальных норм.
Если групповые нормы
согласуются с правовыми нормами,
существование индивидуума в такой группе
является гарантией фактической
действенности правовых норм. Известна,
например, социализирующая и также
ресоциализирующая функция нормальных
семей. Неформальные групповые нормы,
которые оказывают отрицательное
воздействие на действенность узаконенных
норм, могут возникать также посредством
временных и случайных группировок.
Нормативный акт становится эффективным
тогда, когда становится прогнозируемым
коллективное поведение в определенной
ситуации. Если у места производства
строительных работ на автотрассе
установлено ограничение скорости до 60 км в
час, то целые колонны машин проезжают мимо
со скоростью 100 км в час, и тот, кто хочет
придерживаться предписанной нормы, сразу
же получит неодобрительные звуковые и
световые
