О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях
статьям, устанавливающим административную
ответственность по вопросам, имеющим
местное значение, в том числе за нарушение
норм и правил, установленных актами органов
местного самоуправления.
Положительный
опыт комплексного подхода к решению
проблем применения регионального
законодательства об административных
правонарушениях в субъектах РФ имеется. В
качестве примера здесь можно привести
Постановление Правительства Нижегородской
области от 19 сентября 2003 г. N 280 "Об
утверждении плана мероприятий по
реализации Кодекса Нижегородской области
об административных правонарушениях" <*>.
Данным Постановлением предусмотрена
разработка десяти типовых положений и
правил, позволяющих эффективно применять
нормы Кодекса Нижегородской области об
административных правонарушениях.
--------------------------------
<*> Документ
размещен в электронной базе данных
государственного учреждения "Центр
правовой информатизации Министерства
юстиции РФ по Белгородской области".
С
учетом изложенного можно сделать вывод:
судебными инстанциями по рассмотренным
выше делам вынесены решения, не
соответствующие требованиям
законодательства.
Применение
регионального законодательства об
административных правонарушениях органами
местного самоуправления находится в полном
соответствии с их полномочиями,
определенными Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами.
Органы местного самоуправления обладают
властными полномочиями на основании ст. 3
Конституции РФ, согласно которой народ
осуществляет свою власть непосредственно,
а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления.
Меры административного принуждения
являются неотъемлемой частью властных
полномочий органов местного
самоуправления. Законодатель так всегда и
считал. Достаточно вспомнить, что в
соответствии со ст. 4, 5, 6 ранее
действовавшего КоАП РСФСР субъектами,
правомочными устанавливать
административную ответственность,
являлись Российская Федерация
(правопреемник РСФСР), субъекты Российской
Федерации, органы местного
самоуправления.
Позиция прокуроров и
судей, обозначенная в рассмотренных выше
делах, по существу, противоречит логике
законодателя, стремившегося сохранить хотя
бы частично преемственность старого и
нового КоАП.
Лишив в новом КоАП РФ
органы местного самоуправления права
устанавливать административную
ответственность по вопросам местного
значения, законодатель полагал, что
положения п. 3 ч. 1 ст. 1.3, п. 4 ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст.
28.3 КоАП РФ предоставляют полномочия
органам местного самоуправления по
рассмотрению дел об административных
правонарушениях в соответствии с законами
субъектов РФ.
На сегодня в результате
судебных решений в ряде регионов страны
органы местного самоуправления "урезаны" в
своих правах. Возникает законный вопрос:
могут ли органы местного самоуправления,
лишенные действенного рычага управления -
мер административного принуждения, успешно
решать вопросы, отнесенные к их ведению
федеральным и региональным
законодательством?
При всем уважении к
высокому статусу прокуроров и судебных
инстанций, следует отметить, что им, к
сожалению, на сегодня не удалось
разобраться при толковании норм
административного права во всех его
коллизиях и несовершенствах. Успешное
решение этой задачи возможно только с
учетом всего действующего
законодательства, определяющего
полномочия органов местного
самоуправления.
Справедливости ради
необходимо сказать, что Генеральная
прокуратура РФ считает, что органы местного
самоуправления обладают и имеют право
обладать мерами административного
принуждения без передачи государственных
полномочий. Подтверждением сказанному
является письмо Генеральной Прокуратуры РФ
от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004 "О Методических
рекомендациях по организации работы
Прокуратуры по надзору за исполнением
законодательства об административных
правонарушениях", в котором изложено
следующее: "В отличие от более
распространенного способа применения
государственного принуждения через суд
меры административной ответственности
применяются преимущественно во
внесудебном порядке, в процессе
повседневной деятельности государственных
и муниципальных органов. Поскольку
деятельность этих органов можно
охарактеризовать как административную,
одним из ее составных элементов является
административное принуждение" <*>.
--------------------------------
<*> Документ
размещен в электронной правовой системе
"".
В подтверждение того, что деятельность
административных комиссий не требует
передачи государственных полномочий, можно
привести такие доводы:
1. В порядке их
образования, составе и процедурном
осуществлении функций есть определенное
сходство с административными комиссиями по
делам несовершеннолетних и защите их прав.
Обе комиссии образуются на основании
федеральных законов в соответствии с
законами субъектов РФ.
2. По своему
составу они являются межведомственными,
состоящими из представителей
общественности, депутатов, должностных лиц
подразделений милиции, органов местного
самоуправления.
3. Работают на
общественных началах, за исключением
одного-двух штатных сотрудников,
являющихся муниципальными служащими.
4.
Рассматривают дела об административных
правонарушениях в порядке, установленном
КоАП РФ. Следует отметить, что комиссии по
делам несовершеннолетних и защите их прав в
этом плане наделены большими полномочиями:
они рассматривают дела об административных
правонарушениях как по статьям КоАП РФ, так
и по статьям законов субъектов РФ.
Насколько нам известно, никто из теоретиков
и практиков административного
законодательства, работников прокуратуры,
судов до настоящего времени не считал
деятельность комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав,
образованных при органах местного
самоуправления, осуществлением ими
государственных полномочий <*>.
--------------------------------
<*> См., например:
Махров И.Е. Административная юрисдикция
органов исполнительной власти / Право и
экономика. 2002. N 12. С. 14.
Осуществление на
практике положения ст. 72 Конституции РФ по
предмету совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ в области
административного,
административно-процессуального
законодательства означает в соответствии
со ст. 1.3 КоАП РФ установление, принятие норм
в перечисленных выше отраслях
законодательства.
Обосновывая свою
позицию о спорных выводах прокуроров и
судей о необходимости наделения органов
местного самоуправления государственными
полномочиями при создании
административных комиссий, приведем
дополнительно и такие аргументы.
Административные комиссии, работающие на
общественных началах и являющиеся по
своему составу межведомственными, не могут
являться структурными подразделениями ни
органов местного самоуправления, ни
органов исполнительной власти субъектов
РФ. Сказанное означает, что они могут
образовываться только при перечисленных
выше органах.
Даже если принять во
внимание позицию прокуроров и судей, то
следует отметить, что передача
государственных полномочий
вневедомственным общественным органам
административной юрисдикции действующим
законодательством не предусмотрена.
Текущие расходы по осуществлению
деятельности административных комиссий
муниципальных образований традиционно
несут органы местного самоуправления и без
особых затрат. Выше мы уже приводили данные
о затратах на осуществление деятельности
административных комиссий по г. Тула.
Оплата труда одного-двух штатных
сотрудников административных комиссий
(муниципальных служащих) не является
выделением финансовых средств на
осуществление государственных полномочий,
поскольку на данных сотрудников возложены
задачи делопроизводства, подготовки и
проведения заседаний комиссии.
Ни один
член комиссии не обладает правом
самостоятельно рассматривать дела об
административных правонарушениях в силу
коллегиальных полномочий административной
комиссии.
И наконец, последнее. Нельзя
признать верными выводы прокуроров и
судебных инстанций о нарушении
законодателями субъектов РФ, принявшими
Закон Тульской области "Об
административных правонарушениях в
Тульской области" и Закон Оренбургской
области "Об организации и деятельности
административных комиссий в Оренбургской
области", п. 2 ст. 38 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002
г.).
На основании перечисленных выше
Законов в субъектах РФ были образованы
административные комиссии. В результате
принятых решений органами законодательной
власти субъектов РФ увеличения расходов
или уменьшения доходов органов местного
самоуправления не произошло. Более того,
доходы органов местного самоуправления
увеличились за счет поступления сумм
взысканных административных штрафов по
результатам деятельности административных
комиссий.
Размер компенсации в случае с
административными комиссиями одновременно
с принятием закона, определяющего порядок
их образования, определить невозможно.
Текущие расходы административных комиссий
можно определить только по факту их
совершения за определенный период времени
(квартал, полгода, год). В зависимости от
территории, количества населения,
криминогенной обстановки затраты на
осуществление деятельности
административных комиссий будут
различными.
Таким образом, деятельность
административных комиссий при органах
местного самоуправления по рассмотрению
дел об административных правонарушениях и
составление протоколов об
административных правонарушениях
должностными лицами органов местного
самоуправления являются правомочными без
передачи государственных полномочий, если
они действуют в пределах компетенции,
предоставленной им законом субъекта
Российской Федерации.
Лишение органов
местного самоуправления права применять
нормы регионального законодательства об
административных правонарушениях без
передачи государственных полномочий
является нарушением ст. 3 Конституции РФ, п. 3
ч. 1 ст. 1.3, п. 4 ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.3 Кодекса
Российской Федерации об административных
правонарушениях.
Авторы данной статьи
предлагают специалистам в области
государственного, муниципального права,
административного законодательства
высказаться по обозначенным проблемам.
Государственная власть и местное
самоуправление, 2005, NN 4, 5
