О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях
Несмотря на это, законодатель Тульской
области пунктами 2, 3, 5, 6, 7 ч. 1 ст. 4.1 Закона
Тульской области определил перечень
должностных лиц органов местного
самоуправления, которым предоставил право
составлять протоколы об административных
правонарушениях <*>. Тульский областной
суд признал недействующими пункты 2, 3, 5, 6, 7
части 1 статьи 4.1 Закона Тульской области,
как противоречащие пункту "к" ч. 1 ст. 72, ч. 1, 2,
5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, ст.
26, ст. 26.1 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) исполнительных органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N
184-ФЗ (в редакции от 4 июля 2003 г.) <**>, пункту
4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ.
--------------------------------
<*> Составление протоколов и
рассмотрение дел об административных
правонарушениях - различные стадии
производства по делам об административных
правонарушениях, изложенные
соответственно в главах 28, 29 КоАп РФ.
<**> См.: СЗ РФ от 18.10.1999. N 42. Ст. 5005; СЗ РФ от
07.07.2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
Разрешая требования
прокурора Тульской области о признании
недействующей ч. 3 ст. 4.1 Закона Тульской
области, суд также посчитал их подлежащими
удовлетворению по следующим мотивам.
Частью 3 ст. 4.1 Закона Тульской области
определено, что перечень должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях,
устанавливается соответственно
руководителями органов внутренних дел,
главами муниципальных образований,
руководителями организаций пассажирского
транспорта общего пользования.
Содержание указанной нормы права, по мнению
суда, находится в противоречии с
положениями п. 3 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ, ч. 2 ст. 22.2
КоАП РФ, которыми только законодателю
субъекта РФ предоставлено право определить
перечень должностных лиц органов
исполнительной власти субъекта, которые
наделяются полномочиями по составлению
протоколов об административных
правонарушениях. Правовое обоснование
данному суждению суда аналогично
приведенному выше при проверке законности
положений пунктов 2, 3, 5, 6, 7 части 1 статьи 4.1
Закона Тульской области "Об
административных правонарушения в
Тульской области".
Кассационная
инстанция Верховного Суда РФ, исключив из
решения Тульского областного суда от 13
ноября 2003 г. положения о противоречии
частей 1, 3 ст. 4.1 Закона Тульской области
Конституции РФ, в Определении от 3 марта 2004
года указала, что "по основаниям, изложенным
в решении суда, правильно признаны
противоречащими федеральному
законодательству оспариваемые прокурором
положения данной статьи" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Определение
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ. 03.03.2004. С. 3.
Из
содержания приведенных выше судебных актов
видно, что они приняты без учета положений
п. 4 ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, которые не
ограничивают право законодателя субъекта
РФ по своему усмотрению устанавливать
порядок образования административных
комиссий и определять должностных лиц
органов исполнительной власти и органов
местного самоуправления, уполномоченных
составлять протоколы об административных
правонарушениях.
На решение Тульского
областного суда от 13 ноября 2003 г.,
Определение Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 3
марта 2004 г. заинтересованными лицами,
участвующими в деле, подана надзорная
жалоба в Президиум Верховного Суда РФ.
Подтверждая законность решения
Оренбургского областного суда от 13 октября
2003 года о признании, по заявлению
заместителя прокурора Оренбургской
области, противоречащим федеральному
законодательству и недействующим в полном
объеме Закона Оренбургской области от 28
августа 2002 г. N 173/29-Ш-ОЗ "Об организации и
деятельности административных комиссий в
Оренбургской области", Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда РФ в
Определении от 4 февраля 2004 года отмечает,
что "меры административного принуждения, а
также меры обеспечения производства по
делам об административных правонарушениях
могут применяться лишь уполномоченными на
то законом органами. Органы
административной юрисдикции, применяющие
законы субъекта РФ в области
административного права, сами должны быть
образованы законом субъекта РФ, поскольку
действующее законодательство предполагает
применение норм административного права
органами государственной власти.
Производство по делам об административных
правонарушениях и применение мер
административного принуждения являются
выполнением государственным полномочий и
не входят в компетенцию органов местного
самоуправления, если выполнение этих
полномочий законом субъекта РФ в
установленном порядке не передано органам
местного самоуправления, что соответствует
пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ, а
следовательно, законодательство в области
административного и
административно-процессуального права
может быть только в ведении РФ и субъектов
РФ, а органы местного самоуправления не
могут принимать нормативные акты,
регулирующие эти отношения, а также
создающие органы административной
юрисдикции, определяющие их состав,
компетенцию и полномочия" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Определение
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ. 04.02.2004. С.
4.
Кассационная инстанция Верховного Суда
РФ делает вывод о незаконном наделении
органов местного самоуправления
государственными полномочиями в сфере
административного права (по созданию
административных комиссий), поскольку не
было принято соответствующего областного
закона. Также является незаконной передача
этим же органам полномочий по контролю за
реализацией государственных полномочий,
поскольку функции контроля не
передаются.
Кроме того, по мнению
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ, не было принято закона,
определяющего условия и порядок контроля
за осуществлением переданных полномочий.
Также является незаконным возложение
обязанностей по материально-техническому
обеспечению деятельности административных
комиссий на органы местного
самоуправления, поскольку наделение
государственными полномочиями должно
производиться только с одновременной
передачей соответствующих материальных и
финансовых средств, покрывающих расходы
муниципальных образований.
Довод о том,
что назначаемые административными
комиссиями штрафы направляются в местные
бюджеты и покрывают расходы муниципальных
образований по содержанию
административных комиссий, не признан
кассационной инстанцией обоснованным,
поскольку эта статья доходов бюджетов
муниципальных образований установлена
федеральным законом и муниципальные
образования получают их в силу уже
предоставленного им права (часть 1 ст. 46
Бюджетного кодекса РФ), а не в качестве
компенсации за принятое субъектом
Российской Федерации решение.
Общеизвестно, что одна из важнейших функций
любой отрасли права заключается в том,
чтобы, регулируя общественные отношения,
достигать позитивных результатов. Это
невозможно осуществить без доступности
применения норм права. Представляется, что
законодатель не собирался создавать
столько сложностей, предоставляя право
субъектам РФ своими законами образовывать
административные комиссии, иные
коллегиальные органы.
С учетом
изложенного, можно сделать некоторые
выводы и сформулировать проблемы,
требующие обсуждения и последующего
решения.
1. Отсутствие законодательного
акта о разграничении полномочий между РФ и
субъектами РФ по предмету совместного
ведения в области административного,
административно-процессуального
законодательства вызывает сложности и
проблемы при применении регионального
законодательства об административных
правонарушениях.
2. Прокуратура и суды
различных инстанций на сегодня однозначно
определились, что административные
комиссии, созданные в муниципальных
образованиях, осуществляют
государственные полномочия по применению
административного законодательства.
3.
Органы местного самоуправления, по мнению
прокуратуры и суда, не могут наделяться
функциями по применению законодательства
об административных правонарушениях без
передачи государственных полномочий
одновременно с материальными и финансовыми
средствами, необходимыми для их
осуществления.
/"Государственная
власть и местное самоуправление", 2005, N
5/
Положение ст. 12 Конституции РФ о том, что
органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти,
порождает немало правовых коллизий при
определении властных полномочий органов
местного самоуправления.
По содержанию
своей деятельности, полномочиям,
определенным федеральным
законодательством, органы местного
самоуправления можно отнести к первичным
структурам системы государственной власти.
Принцип их формирования, отличный от
государственных органов, не может являться
определяющим при решении вопроса об
определении их места в системе органов
государственной власти. А разве принцип
формирования высшего законодательного
органа страны - Государственной Думы
существенно отличается от принципа
формирования представительных органов
местного самоуправления?
Нельзя не
согласиться с точкой зрения, высказанной
А.А. Уваровым в статье "Принципы
перераспределения компетенции между
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного
самоуправления": "Компетенция любого
государственного или муниципального
органа включает в себя две составляющие -
предметы ведения, то есть те вопросы, по
которым осуществляются полномочия, и
полномочия, то есть конкретные права и
обязанности в сфере установленных
предметов ведения" <*>.
--------------------------------
<*> Уваров А.А.
Вопросы перераспределения компетенции
между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления. М.: ИГ "Юрист".
Научные труды РАЮН. 2002. N 2. С. 323.
Обращаясь
к содержанию ст. 6 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и
главе 3 нового Закона от 6 октября 2003 г. N
131-ФЗ, можно заметить, что в большинстве
вопросов местного значения есть
государственное содержание. Реализация их
на практике не требует передачи каких-либо
государственных полномочий в силу наличия
прав, предоставленных федеральным
законодательством органам местного
самоуправления.
Это сходство
обнаруживается и при сравнении основных,
характерных черт, присущих государственным
органам и местным органам власти.
Государственные органы имеют определенную
компетенцию, обладают властными
полномочиями, характеризуются
определенной структурой, имеют
территориальный масштаб деятельности,
устанавливают правовые связи граждан,
образуются в порядке, установленном
законом <*>.
--------------------------------
<*> Определение взято из учебника
Комарова С.А. Общая теория государства и
права. 7-е изд. СПб.: Питер, 2004. С. 452.
По
нашему мнению, при решении вопроса,
является ли деятельность административных
комиссий осуществлением государственных
полномочий или таковой не является, следует
учитывать следующие обстоятельства:
1.
Какие нормы законодательства об
административных правонарушениях
применяют административные комиссии.
2.
Что за полномочия и от каких органов
государственной власти передаются органам
местного самоуправления.
Эти
обстоятельства в рассмотренных выше
решениях судебных инстанций не учитывались
и не исследовались в ходе судебного
разбирательства.
Один из ключевых
моментов в решении этого вопроса -
всесторонний учет положений ст. 1.3 КоАП РФ,
определяющей предметы ведения Российской
Федерации в области законодательства об
административных правонарушениях, и глав 22,
23 КоАП РФ, определяющих подведомственность
дел об административных правонарушениях,
судей, органов, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях, полномочия должностных
лиц.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ к
ведению Российской Федерации в области
законодательства об административных
правонарушениях относится установление
административной ответственности по
вопросам, имеющим федеральное значение.
Исходя из этого положения, правомерным
является вывод о том, что к ведению
субъектов Российской Федерации в области
законодательства об административных
правонарушениях относится установление
административной ответственности по
вопросам, имеющим региональное и местное
значение.
С учетом полномочий Федерации
и ее субъектов законодатель и изложил ст. 22.1
КоАП РФ, в которой наряду с судьями
(мировыми судьями) определил несудебные
органы административной юрисдикции.
Считаем, что в соответствии с ч. 3 ст. 1.3, п. 4 ч.
2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ в законах
субъектов РФ об административных
правонарушениях могут содержаться
следующие нормы:
1. Статьи,
устанавливающие административную
ответственность по вопросам, имеющим
региональное значение, в том числе за
нарушение норм и правил, установленных
законами и иными нормативными правовыми
актами органов государственной власти
субъектов РФ.
2. Статьи, устанавливающие
административную ответственность по
вопросам, имеющим местное значение, в том
числе за нарушение норм и правил,
установленных актами органов местного
самоуправления (по аналогии с п. 3 ч. 1 ст. 1.3
КоАП РФ).
3. Нормы, определяющие
уполномоченные органы и учреждения органов
исполнительной власти субъектов РФ,
которым подведомственны дела по статьям,
устанавливающим административную
ответственность по вопросам, имеющим
региональное значение, в том числе за
нарушение норм и правил, установленных
законами и иными нормативными правовыми
актами органов государственной власти
субъектов РФ.
4. Нормы, определяющие
порядок образования административных
комиссий при органах местного
самоуправления, их полномочия,
подведомственность им дел по статьям
закона (законов) субъекта РФ,
устанавливающего административную
ответственность.
5. Нормы, определяющие
должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных
правонарушениях. Исходя из содержания
указанных выше норм КоАП РФ, в законе
субъекта РФ может быть три категории
должностных лиц:
а) должностные лица
подразделений милиции общественной
безопасности, уполномоченные составлять
протоколы в пределах своей компетенции, и
прежде всего по вопросам охраны
общественного порядка и общественной
безопасности;
б) должностные лица
государственных органов исполнительной
власти субъекта РФ, уполномоченные
составлять протоколы, по статьям,
устанавливающим административную
ответственность по вопросам, имеющим
региональное значение, в том числе за
нарушение норм и правил, установленных
законами и иными нормативными правовыми
актами органов государственной власти
субъектов РФ;
в) должностные лица
органов местного самоуправления,
уполномоченные составлять протоколы по
