О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях
СОЗДАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ
КОМИССИЙ В
МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ
/"Государственная власть и
местное самоуправление", 2005, N 4/
Г.Н.
СУМЕНКОВ, Е.И. ЯКУНИН
Суменков Г.Н.,
начальник Управления по правовому
обеспечению деятельности Управы г. Тулы,
председатель городской административной
комиссии, кандидат политических наук,
заслуженный юрист Российской
Федерации.
Якунин Е.И., консультант
Управления по правовому обеспечению
деятельности Управы г. Тулы, заместитель
председателя городской административной
комиссии.
Отсутствие четкого
разграничения полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами в различных
сферах административно-правового
регулирования, неясность вопроса о статусе
административных комиссий порождают
немало сложностей в ходе применения
регионального законодательства об
административных правонарушениях.
Проблемы, возникшие с применением Закона
Тульской области от 9 июня 2003 г. N 388-ЗТО "Об
административных правонарушениях в
Тульской области" <*>, созданием и
организацией деятельности
административных комиссий в муниципальных
образованиях, характерны и для ряда других
регионов.
--------------------------------
<*>
См.: "Вестник Тульской областной Думы" (2003. N
6(86) - 8(88)) или "Тульские известия" (14.06.2003. N 131 -
134).
Подтверждением к сказанному являются
Определения Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного Суда РФ от 16
июня 2003 года (по применению Закона
Калужской области "Об административной
ответственности за правонарушения в сфере
благоустройства населенных пунктов
Калужской области"), от 18 июля 2003 года (по
применению Закона Красноярского края "Об
административных правонарушениях"), от 4
февраля 2004 года (признан недействующим в
полном объеме Закон Оренбургской области
от 28 августа 2002 г. N 173/29-Ш-ОЗ "Об организации и
деятельности административных комиссий в
Оренбургской области", от 3 марта 2004 года (по
применению Закона Тульской области "Об
административных правонарушениях в
Тульской области") <*>.
--------------------------------
<*> Перечисленные
документы размещены в электронной базе
данных Государственного учреждения "Центр
правовой информатизации Министерства
юстиции РФ по Белгородской области",
электронных правовых системах "".
Понятно
стремление прокуроров и различных судебных
инстанций сделать региональное
законодательство об административных
правонарушениях более совершенным, но не
следует при этом забывать о несовершенстве
Кодекса РФ об административных
правонарушениях, в который за 3 года его
действия внесено около 20 изменений и
дополнений, и это не предел <*>.
--------------------------------
<*> См. статьи по
проблемам применения КоАП РФ: Махров И.Е.
Административная юрисдикция органов
исполнительной власти / Право и экономика.
2002. N 12. С. 14 - 20; Липинский Д.А.
Несогласованность Кодекса об
административных правонарушениях / Юрист.
2003. N 7. С. 30 - 33; Збанацкий О. Об
административных противоречиях / ЭЖ-Юрист.
2004. N 13. С. 11; Там же: Гусева Т. Зачем платить
дважды?; Салищева Н.Г. КоАП: путь к
совершенству / ЭЖ-Юрист. 2004. N 28. С. 4; Зрелов
А.П. Административное расследование:
особенности правового регулирования,
коллизии и правовые пробелы КоАП РФ / Право
и экономика. 2004. N 7. С. 65 - 76; и др. публикации
на эту тему.
Данное суждение уместно
подкрепить высказыванием ученого-юриста в
области государственного права А.А.
Уварова: "Для любого правоприменителя,
кроме хорошего знания законодательства,
важно иметь и чувство правильного,
адекватного восприятия окружающей его
действительности, а проще говоря, чувство
меры. Руководствоваться только формальным
подходом порой в довольно сложных и
динамично развивающихся общественных
отношениях было бы весьма опрометчиво"
<*>.
--------------------------------
<*> Уваров
А.А. Вопросы перераспределения компетенции
между органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления. Научные труды
РАЮН. 2002. N 2. С. 324.
В Тульской области на
сегодня сложилась непростая ситуация: есть
вышеупомянутый Закон Тульской области "Об
административных правонарушениях в
Тульской области", однако его применение по
ряду позиций весьма проблематично, а
деятельность административных комиссий в
муниципальных образованиях по сути
прекращена.
Данный Закон был принят
Постановлением Тульской областной Думы от
22 мая 2003 года N 44/1240 и вступил в силу 24 июня 2003
года (далее - Закон Тульской области). На
стадии разработки законопроекта была
детально изучена, обобщена законодательная
практика в области административного
законодательства других субъектов
Российской Федерации, проведена
научно-правовая экспертиза проекта Закона
на предмет его соответствия Конституции
Российской Федерации, федеральному
законодательству.
Следует заметить, что
органы местного самоуправления с момента
принятия и введения в действие с 1 июля 2002
года Кодекса РФ об административных
правонарушениях неоднократно обращались в
Администрацию Тульской области и Тульскую
областную Думу с просьбами ускорить
принятие законодательного акта об
административных правонарушениях.
Интерес органов местного самоуправления
вполне объясним. Региональное
законодательство об административных
правонарушениях при его правильном
применении способно оказывать позитивное
воздействие на решение значительной части
вопросов местного значения, находящихся в
ведении муниципальных образований.
Важнейшие из них: охрана общественного
порядка и общественной безопасности,
жилищно-коммунальное хозяйство и
благоустройство территорий, охрана
окружающей среды и использование земель,
обеспечение населения услугами связи,
общественного питания, торговли, бытового
обслуживания и т.д. Не стоит забывать и о
таком существенном моменте: согласно ч. 1 ст.
46 Бюджетного кодекса РФ зачисление штрафов
в местные бюджеты производится по месту
нахождения органа, наложившего штраф.
С
учетом обозначенной темы публикации
приведем полностью норму Закона,
регламентирующую порядок создания
административных комиссий.
"Статья 3.2.
Порядок создания административных
комиссий
1. Административные комиссии
создаются главами муниципальных
образований в составе председателя,
заместителя председателя, ответственного
секретаря и членов комиссии. Общая
численность административной комиссии не
может быть менее пяти человек.
В составе
административной комиссии должно быть хотя
бы одно лицо, имеющее высшее юридическое
образование. Срок полномочий
административной комиссии не может быть
менее трех и более пяти лет.
2.
Количество административных комиссий,
создаваемых в муниципальном образовании,
определяется в зависимости от
территориального устройства
муниципального образования".
На
основании Закона в большинстве районов
области в июле 2003 года были образованы
административные комиссии.
К сожалению,
период функционирования административных
комиссий в Тульской области оказался
кратковременным - в зависимости от времени
создания - 6 - 7 месяцев.
11 июля 2003 года
прокурор Тульской области обратился в суд с
заявлением о признании противоречащими
федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению
отдельных положений данного Закона.
Решением Тульского областного суда от 13
ноября 2003 года прокурору отказано в
удовлетворении требований о признании
недействующими п. 2 ст. 8.8 оспариваемого
Закона области, устанавливающего
административную ответственность за
повреждение, самовольную порубку деревьев
и кустарников в населенных пунктах, и ст. 5.5,
устанавливающей административную
ответственность должностных лиц органов
государственной власти области, органов
местного самоуправления и организаций на
территории Тульской области за нарушение
установленного порядка обращений граждан.
В остальной части требования прокурора
были удовлетворены.
Признаны
противоречащими федеральному
законодательству, недействующими и не
подлежащими применению 15 статей -
полностью, 3 статьи - частично из 47 статей
Закона. Из 35 статей Закона, содержащих
составы административных правонарушений, 13
признаны недействующими полностью, 1 -
частично.
Тульской областной Думой и
Губернатором Тульской области были поданы
кассационные жалобы в Верховный Суд РФ на
решение Тульского областного суда от 13
ноября 2003 года. Судебная коллегия по
гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации, рассмотрев в
судебном заседании 3 марта 2004 года
гражданское дело по вышеуказанным
кассационным жалобам, частично их
удовлетворила.
Решение Тульского
областного суда от 13 ноября 2003 года в части
признания недействующими ст. ст. 6.4, 7.1, 7.2, 7.3
Закона Тульской области "Об
административных правонарушениях в
Тульской области" отменено, и вынесено в
этой части новое решение об отказе
прокурору в удовлетворении этих
требований. Перечисленные выше статьи
устанавливали административную
ответственность: за организацию притонов
для распития браги, самогона, другой
алкогольной и спиртосодержащей продукции
(ст. 6.4); за безбилетный проезд (ст. 7.1); за
провоз неоплаченного багажа (ст. 7.2); за
нарушение порядка пользования городским и
пригородным транспортом общественного
пользования (ст. 7.3).
Как видно, в
различных судебных инстанциях нет единого
подхода к рассмотрению споров, касающихся
компетенции субъектов РФ в области
административного законодательства, ввиду
отсутствия четкого разграничения
полномочий между Российской Федерацией и
субъектами РФ.
Кроме того, из решения
Тульского областного суда исключены
указания о противоречии оспариваемых норм
Закона Тульской области Конституции РФ. В
остальной части решение Тульского
областного суда оставлено без изменения.
Рассмотрим более подробно доводы,
изложенные в заявлении прокурора Тульской
области, решениях судебных инстанций о
признании недействующими, противоречащими
федеральному законодательству статьи 3.2,
пунктов 2, 3, 5, 6, 7 части 1 статьи 4.1, части 3
статьи 4.1 Закона Тульской области.
В
заявлении прокурора Тульской области от
11.07.2003 указывается, что статьей 3.2 Закона
Тульской области определена правовая
природа административной комиссии, как
органа местного самоуправления,
наделенного государственными
(административными) полномочиями, что
противоречит ст. 6, пунктам 3, 6 ст. 14, п. 2 ст. 8,
пунктам 1, 3 ст. 16 Федерального закона от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 г.)
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>, подпункту 3 п. 5 ст. 11 и пунктам 1, 3, 4 ст.
29 Закона Тульской области от 17 декабря 1996 г.
N 36-ЗТО "О местном самоуправлении в Тульской
области" <**>, поскольку объем полномочий
главы муниципального образования
определяется уставом муниципального
образования.
--------------------------------
<*>
См.: СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. Ст. 3506.
<**> См.:
"Вестник Тульской областной Думы" (1997. N 1(15))
или "Тульские известия" (19.12.1996. N
240).
Согласно части 4 ст. 6 Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" наделение органов местного
самоуправления отдельными
государственными полномочиями
осуществляется только федеральными
законами, законами субъектов РФ с
одновременной передачей необходимых
материальных и финансовых средств.
В
Тульской области данная процедура
предусмотрена Законом Тульской области от
27 ноября 1997 г. N 66-ЗТО "О наделении органов
местного самоуправления отдельными
полномочиями органов государственной
власти Тульской области" <*>. Указанные
требования действующего законодательства
в Законе Тульской области "Об
административных правонарушениях в
Тульской области" не были соблюдены. По
вышеизложенным основаниям, по мнению
прокурора, незаконными являются и пункты 2,
3, 5, 6, 7 ч. 1, ч. 3 ст. 4.1 Закона.
--------------------------------
<*> См.: "Вестник
Тульской областной Думы" (1997. N 8(22) - N 9(23)) или
"Тульские известия" (17.12.1997. N 263).
К каким
выводам при рассмотрении дела приходит
Тульский областной суд?
Статья 3.2 Закона
Тульской области соответствует
требованиям ст. 22.1 КоАП РФ, в силу которой
субъект РФ вправе самостоятельно решать
вопрос о создании административных
комиссий, их составе, полномочиях, порядке
деятельности.
В силу ч. 2 ст. 132
Конституции РФ органы местного
самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями
с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых
средств.
В соответствии с п. 2 ст. 38
Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ
(в ред. от 21 марта 2002 г.) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации", действовавшим на
момент принятия оспариваемого Закона
Тульской области, увеличение расходов или
уменьшение доходов органов местного
самоуправления, возникшее в результате
решений, принятых федеральными органами
государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации, компенсируется
органами, принявшими решения. Размер
компенсации определяется одновременно с
принятием соответствующего решения.
Решения органов государственной власти,
влекущие дополнительные расходы органов
местного самоуправления, реализуются
органами местного самоуправления в
пределах переданных им в качестве
компенсации средств.
Принимая во
внимание изложенное, Тульский областной
суд признал недействующей ст. 3.2 Закона
Тульской области, регулирующую порядок
создания административных комиссий, как
противоречащую ч. 2 ст. 132 Конституции
Российской Федерации, п. 2 ст. 38 Федерального
закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от
21 марта 2002 г. N 31-ФЗ).
В Определении
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации от 3
марта 2004 г. подтверждается правильность
вывода Тульского областного суда о
противоречии ст. 3.2 Закона Тульской области
п. 2 ст. 38 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 21 марта 2002 г. N
31-ФЗ).
Кассационная инстанция
Верховного Суда РФ делает вывод, что вопрос
о финансировании органов местного
самоуправления подлежал разрешению
одновременно с наделением их
государственными полномочиями и мог быть
решен не обязательно путем включения такой
нормы в Закон области "Об административных
правонарушениях в Тульской области", а
путем принятия по этому вопросу отдельного
Закона одновременно с принятием
оспариваемого Закона области.
По мнению
судебных инстанций, возможность
рассмотрения административных дел
должностными лицами органов местного
самоуправления субъекта РФ ни ч. 2 ст. 22.1, ни
ч. 2 ст. 22.2 КоАП РФ не предусмотрена.
