Два кодекса - две эпохи
Е. ГЕТМАН
Елена Гетман, начальник
Управления конституционных основ частного
права КС РФ, к.ю.н., государственный советник
юстиции 2-го класса.
Для правильного
применения жилищных норм большое значение
имеет сравнительно-правовой анализ двух
Кодексов - прежнего ЖК РСФСР и нового ЖК РФ.
Особую актуальность такой анализ
приобретает применительно к традиционным
для жилищного права институтам - праву
пользования жилыми помещениями
государственного, муниципального и
частного жилищного фонда.
Из содержания
ст. 19 ЖК РФ следует, что государственное и
муниципальное жилье сегодня может
предоставляться не только для проживания
граждан по договору социального найма,
договору найма специализированных
помещений, но и по договору коммерческого
найма. Это видится не вполне обоснованным,
учитывая назначение государственного и
муниципального жилья, которое должно
использоваться не в целях извлечения
прибыли, а предоставляться малоимущим и
иным социально незащищенным категориям
граждан.
Видами жилых помещений по
Кодексу РФ являются жилой дом (им может быть
только одноквартирный дом), квартира,
комната. При этом специальное выделение в
качестве вида жилого помещения части
жилого дома или части квартиры не вполне
понятно, поскольку таковые фактически
являются комнатами.
В отличие от
Кодекса РСФСР ЖК РФ подробно
регламентирует отношения по переводу
жилого помещения в нежилое и нежилого
помещения в жилое, которые по заявлению
собственников помещений осуществляет
орган местного самоуправления.
Переустройство и перепланировка жилых
помещений по ЖК РФ требуют внесения
изменений в технический паспорт жилого
помещения и также проводятся по
согласованию с органом местного
самоуправления.
Однако применительно к
социальному найму процедуры
переустройства и перепланировки жилых
помещений предполагают усложненную
конструкцию, по которой, к примеру,
муниципалитет как собственник жилого
помещения должен "уполномочить" нанимателя
жилого помещения обратиться в орган
местного самоуправления, т.е. в тот же
муниципалитет, чтобы получить разрешение
на переустройство и перепланировку (ч. 2 ст.
26 ЖК РФ).
Вызывают недоумение и те
положения ЖК РФ, по которым как отказ в
переводе жилого помещения в нежилое (и
обратно), так и отказ на переустройство и
перепланировку жилого помещения
допускаются "в случае представления
документов в ненадлежащий орган". Если
необходимые документы представлены в
другой орган местного самоуправления,
например не по месту жительства заявителя,
что само по себе уже маловероятно,
заявитель должен быть лишь извещен об этом.
Другой орган местного самоуправления не
вправе принимать решение по существу
поставленных перед другим муниципалитетом
вопросов.
Следует обратить внимание на
то, что самовольные переустройство и
перепланировка жилого помещения, в том
числе с нарушением проекта переустройства
и перепланировки, могут привести к
расторжению договора и социального, и
коммерческого найма с последующим
выселением проживающих в жилом помещении
лиц. Фактически это свидетельствует о том,
что в ЖК РФ появилось дополнительное
основание для расторжения договора найма,
ранее неизвестное Кодексу РСФСР.
Расширяя пределы возможного использования
жилого помещения, ЖК РФ допускает
осуществление в жилом помещении
профессиональной или индивидуальной
предпринимательской деятельности, если это
не нарушает прав и законных интересов
других граждан, а также требования,
предъявляемые к жилым
помещениям.
Новеллы в праве
собственности
Существенные новеллы
содержит раздел ЖК РФ, посвященный праву
собственности и другим вещным правам на
жилые помещения.
Например, нормы о
порядке обеспечения жилищных прав
собственника жилого помещения при изъятии
земельного участка для государственных или
муниципальных нужд. Однако понятие
указанных нужд в федеральном
законодательстве отсутствует.
Изъятие
земельного участка ведет к изъятию жилого
помещения, находящегося в собственности,
путем его выкупа у собственника с
включением в выкупную цену рыночной
стоимости жилого помещения, а также всех
убытков, причиненных таким изъятием,
включая упущенную выгоду. Споры о выкупной
цене должны решаться в судебном порядке.
Взамен изымаемого жилого помещения
собственнику может быть предоставлено в
собственность другое жилое помещение, цена
которого должна быть зачтена в выкупную
цену изымаемой жилой площади.
Однако на
фоне достаточно разумной схемы по
обеспечению жилищных прав собственника
жилого помещения в случае изъятия
земельного участка по меньшей мере
странным выглядит то положение ст. 32 ЖК РФ,
которое обязывает собственников
аварийного и подлежащего сносу жилья самим
сносить его в разумный срок. Трудно
представить, чтобы это положение ЖК РФ
каким-то образом реализовывалось на
практике, поскольку в противном случае при
неисполнении этих предписаний ЖК РФ
"включается" в действие общее правило об
изъятии земельного участка и изъятии
каждого жилого помещения у его
собственника, за исключением жилья,
находящегося в собственности у
муниципалитета. Каких-либо исключений для
государственного жилья в этом случае ЖК РФ
не устанавливает.
Очень важным
положением ЖК РФ является то, которое
наделяет собственников помещений в
многоквартирном доме долей в праве общей
собственности на общее имущество этого
дома, к которому относится и земельный
участок, что позволит собственникам
помещений использовать его в соответствии
с интересами жильцов дома.
ЖК РФ не
предусматривает (да и не должен
предусматривать) отдельной регистрации
права собственников на долю в общем
имуществе многоквартирного дома, включая
земельный участок. Вместе с тем это не
исключает того, что соответствующие
положения могут быть внесены в ФЗ "О
государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним"
<*>.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ "О
государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с
ним".
Представляется неверным
предписание ЖК РФ, которым введено право
преимущественной покупки комнаты в
коммунальной квартире (ч. 6 ст. 42). Как
известно, преимущественное право покупки,
установленное ст. 250 ГК РФ, распространяется
на отношения при продаже доли в праве общей
собственности постороннему лицу. Между тем
комнаты в коммунальной квартире, как и
отдельные квартиры, являются
самостоятельными объектами права
собственности, именно они могут находиться
как в долевой, так и в совместной
собственности, а их совокупность не
образует то имущество, которое подчиняется
правилам о преимущественной
покупке.
Социальный найм - надежда
малоимущих?
Изменена новым ЖК РФ и
регламентация отношений, связанных с
предоставлением жилых помещений по
договору социального найма.
Фактически
ЖК РФ предоставляет возможность
воспользоваться социальным наймом только
одной категории граждан - малоимущим. Для
признания лица малоимущим орган местного
самоуправления должен учесть 2 фактора:
доход, приходящийся на каждого члена семьи
того или иного лица, а также стоимость
имущества, находящегося в собственности
членов семьи и подлежащего
налогообложению. Субъектам РФ, которые
должны будут установить порядок, т.е.
процедуру признания лица малоимущим,
рекомендовано в этих целях использовать
положения Постановления Правительства РФ
от 20.08.2003 N 512.
Для определения видов
имущества, находящегося в собственности
членов семьи и подлежащего
налогообложению, в качестве ориентира
названы Закон РФ "О налоге с имущества,
переходящего в порядке наследования или
дарения", Закон РФ "О налогах на имущество
физических лиц", глава 28 части второй
Налогового кодекса РФ "Транспортный налог",
Закон РФ "О плате за землю", глава 31 части
второй Налогового кодекса РФ "Земельный
налог".
Решение вопроса о том, кто, кроме
малоимущих, сможет претендовать на
получение жилья по договору социального
найма, отнесено к компетенции региональных
и иных федеральных законов.
ЖК РФ не
предусматривает предоставление
дополнительной жилой площади, хотя
допускает предоставление жилого помещения
общей площадью, которая может не более чем в
2 раза превышать норму предоставления,
например в отношении тяжело больных
граждан.
ЖК РФ отказался от ордера как
основания вселения в жилое помещение.
Теперь социальное жилье будет
предоставляться на основании решений
органа местного самоуправления. Однако
упущением ЖК РФ является то, что он не
устанавливает последствий принятия
органом местного самоуправления
незаконного решения и заключения на его
основе соответствующего договора
социального найма.
Очень важным
положением ЖК РФ является норма ст. 60,
которая не допускает расторжения договора
социального найма с лицом, которое, получив
социальное жилье, впоследствии перестало
быть малоимущим.
Регламентация прав
нанимателя жилого помещения по договору
социального найма по новому ЖК РФ по
сравнению с Кодексом РСФСР подверглась
ужесточению.
Так, вселение в занимаемое
жилое помещение новых членов семьи
нанимателя потребует для случаев вселения
в жилое помещение иных лиц, кроме супруга
нанимателя, его детей и его родителей,
получения согласия наймодателя, который
вправе запретить такое вселение при
условии, если общая площадь жилого
помещения на каждого проживающего составит
менее учетной нормы. Вместе с тем ЖК РФ
ничего не говорит о последствиях вселения в
жилое помещение лиц, которые пренебрегут
таким запретом.
Представляется, что
выселение самоуправно вселившихся граждан
будет возможно, однако производить его
придется уже не по нормам ЖК РФ, а по нормам
ГК РФ, предъявляя негаторные иски (ст. 208 ГК
РФ).
Обмен социального жилья разрешен ЖК
РФ только между его нанимателями. Это
означает, что собственник жилого помещения
либо член ЖСК (ЖК) произвести такой обмен с
нанимателем по договору социального найма
уже не смогут. Не предусматривает более ЖК
РФ и внутрисемейных родственных обменов.
Приходится с сожалением констатировать и
то обстоятельство, что условия, при которых
обмен жилыми помещениями по договорам
социального найма не допускается, выглядят
надуманными, не согласуются с другими
положениями ЖК РФ. Так, например, согласно п.
4 ст. 73 ЖК РФ обмен запрещен, если одно из
обмениваемых помещений находится в доме, в
отношении которого принято решение о сносе
или его переоборудовании для использования
в других целях (имеется в виду перевод
жилого помещения в нежилое).
Согласно
ст. 86 - 87 ЖК РФ это ведет к предоставлению
другого благоустроенного жилого помещения,
площадь которого должна равняться ранее
занимаемой. Следовательно, наймодателю
юридически безразлично количество граждан,
которые могут проживать в таком помещении,
в том числе и в результате обмена.
То же
касается и запретов на обмен жилых
помещений, в которых должны производиться
переустройство и перепланировка жилых
помещений в результате капитального
ремонта дома. Сами по себе они никак не
могут влиять на функционирование жилого
помещения. И даже в том случае, если
капитальный ремонт приведет к серьезной
трансформации жилья, нанимателю также
должно быть предоставлено равное по
площади жилье (ст. 89 ЖК РФ).
Ухудшающим,
по сути, является то положение ЖК РФ,
которое требует при поднайме жилого
помещения в коммунальной квартире (в
отличие от отдельной квартиры) соблюдения
условия о размере общей площади на каждого
проживающего, которая должна равняться не
учетной норме, а норме
предоставления.
Специализированный
фонд
Жилые помещения
специализированного жилищного фонда по ЖК
РФ предоставляются для временного
проживания на основе договора найма
специализированного жилого помещения.
Это служебное жилье, общежития, жилые
помещения маневренного фонда и т.д. Они не
подлежат приватизации, передаче внаем и
иному отчуждению. Однако нормы ЖК РФ о
пользовании такими помещениями являются
нечеткими. Так, не решен прямо вопрос о
возможности вселения в специализированные
помещения новых членов семьи нанимателя.
Системное применение положений ч. 5 ст. 100 и
ч. 3 ст. 101 ЖК РФ позволяет предположить, что
договор найма специализированного жилого
помещения может быть расторгнут в случае
невыполнения нанимателем обязанностей по
текущему ремонту и т.д.
И совсем уж
непонятными являются те положения ЖК РФ,
которые распространяют на отношения по
пользованию служебными жилыми помещениями
правила о правах и обязанностях членов
семьи собственника жилого помещения, что
может привести на практике к абсурдным
ситуациям с выселением прекратившего
трудовые отношения работника, но
сохранением права проживания в служебном
жилье его бывших членов семьи.
Прямым
нарушением федеральной компетенции
является и положение ст. 109 ЖК РФ, согласно
которому законами субъектов РФ отдельным
категориям граждан могут предоставляться
жилые помещения по договорам
безвозмездного пользования. Эти договоры
по своей сути являются
гражданско-правовыми и согласно п. "о" ст. 71
Конституции РФ не могут регулироваться
законодательством субъектов
РФ.
По-новому - о старых
проблемах
Вызывает ряд замечаний и
раздел ЖК РФ, посвященный правовому
положению членов жилищных кооперативов.
Здесь ничего не говорится о праве члена
кооператива, не выплатившего полностью пай,
произвести обмен выделенного помещения, о
праве передать пай другому лицу и т.д.
Необъяснимо и положение о том, что в случае
сноса дома кооператива лица, не выплатившие
пай, обеспечиваются благоустроенным жильем
по договору социального найма (ст. 134 ЖК
РФ).
Определенные нарекания вызывает и
раздел ЖК РФ, касающийся деятельности
товариществ собственников жилья (ТСЖ).
В
нем нечетко разграничены права ТСЖ в
отношении его членов, а также других
собственников жилых помещений, не
согласована норма ст. 140 ЖК РФ о
реорганизации ТСЖ с положением ст. 14
Вводного закона <*>, смешана компетенция
правления ТСЖ и его председателя, о котором
к тому же вообще ничего не говорится в ст. 144
ЖК РФ, посвященной органам управления
ТСЖ.
--------------------------------
<*>
Федеральный закон от 29.12.2004 N 189-ФЗ "О
введении в действие Жилищного кодекса
Российской Федерации".
В отличие от
Кодекса РСФСР Кодекс РФ подробно
регулирует отношения по внесению платы за
жилое помещение и коммунальные услуги.
Предусмотрено, что малоимущие граждане
освобождены от платы за наем; временное
отсутствие граждан в жилом помещении, а
также предоставление некачественных услуг
могут вести к перерасчету вносимой платы за
такие услуги.
Новым является раздел ЖК
РФ об управлении многоквартирными домами,
которое предполагает несколько способов:
непосредственное управление
многоквартирным домом собственниками
помещений, управление Товариществом
собственников жилья и управление
управляющей организацией. Управление домом
предполагает заключение договора
управления на срок от 1 года до 5 лет.
Высказанные замечания, как представляется,
отчасти носят дискуссионный характер, но
было бы желательным, чтобы они не прошли
мимо законодателя, целью которого должно
быть принятие четких, непротиворечивых
законов.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием
12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 29.12.2004 N
189-ФЗ
"О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ ЖИЛИЩНОГО
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 22.12.2004)
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.2004 N 188-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 22.12.2004)
"НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ВТОРАЯ)" от
05.08.2000 N 117-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
19.07.2000)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 21.07.1997 N
122-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С
НИМ"
(принят ГД ФС РФ
17.06.1997)
"ГРАЖДАНСКИЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ (ЧАСТЬ ПЕРВАЯ)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ
(принят ГД ФС РФ 21.10.1994)
ЗАКОН РФ от 12.12.1991 N
2020-1
"О НАЛОГЕ С ИМУЩЕСТВА, ПЕРЕХОДЯЩЕГО
В ПОРЯДКЕ НАСЛЕДОВАНИЯ ИЛИ ДАРЕНИЯ"
ЗАКОН
РФ от 09.12.1991 N 2003-1
"О НАЛОГАХ НА ИМУЩЕСТВО
ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ"
ЗАКОН РФ от 11.10.1991 N 1738-1
"О ПЛАТЕ ЗА ЗЕМЛЮ"
"ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС
РСФСР"
(утв. ВС РСФСР
24.06.1983)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от
20.08.2003 N 512
"О ПЕРЕЧНЕ ВИДОВ ДОХОДОВ,
УЧИТЫВАЕМЫХ ПРИ РАСЧЕТЕ СРЕДНЕДУШЕВОГО
ДОХОДА СЕМЬИ И ДОХОДА ОДИНОКО ПРОЖИВАЮЩЕГО
ГРАЖДАНИНА ДЛЯ ОКАЗАНИЯ ИМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ"
ЭЖ-Юрист, 2005, N 14
