Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны вод
на предмет установления особенностей
публично-правового режима последних.
Условно эти основания можно разбить на три
типа: административные, хозяйственные и
смешанные. Так, в статье 60 ВК РФ основания
для прекращения права пользования водным
фондом делятся на три группы. К первой
группе относятся случаи, когда прекращение
права пользования водным объектом
производится не по вине
водопользователя:
- отказ
водопользователя от пользования водными
объектами;
- истечение срока, на который
предоставляются в пользование водные
объекты;
- смерть
водопользователя-гражданина;
-
прекращение деятельности водопользователя
- юридического лица;
- естественное или
искусственное исчезновение водных
объектов;
- переход прав пользования
водными объектами в порядке,
предусмотренном водным законодательством
Российской Федерации.
В особую группу
следует выделить прекращение особого
пользования водными объектами, которое
применяется для обеспечения нужд обороны,
федеральных энергетических систем,
федерального транспорта, а также для
государственных и муниципальных нужд.
Особый порядок предоставления этих водных
объектов в пользование влечет за собой и
особый порядок прекращения пользования.
Согласно ст. 61 Водного кодекса РФ
прекращение прав пользования водными
объектами, предоставленными в особое
пользование, производится на основании
решения Правительства Российской
Федерации, которое является основанием для
аннулирования лицензии на водопользование
и расторжения договора пользования водным
объектом.
Далее следует третья группа
оснований прекращения прав пользования
водными объектами. Это принудительное
прекращение прав пользования водными
объектами. При этом следует подчеркнуть,
что ВК РФ здесь прямо изменяет механизм
прекращения договора, предусмотренный в ГК
РФ. Так, водопользователю предоставлено
право в любое время немотивированно
прекратить договор в одностороннем
порядке. Государство тоже может прекратить
договор в одностороннем порядке, но только
в случаях, связанных с необходимостью
защиты публичных интересов:
-
неиспользования водных объектов в течение
трех лет;
- неиспользования в течение
одного года водных объектов,
предназначенных для водоснабжения, при
ограниченности водных ресурсов;
-
использования водных объектов не по
целевому назначению;
- возникновения
необходимости использования водных
объектов для государственных или
муниципальных нужд;
- несоблюдения
водопользователем условий и требований,
установленных в лицензии на
водопользование и договоре пользования
водным объектом;
- запрещения
использования водных объектов.
В
законодательстве (ст. 60 ВК РФ) следовало бы
провести различие оснований, по которым
происходит прекращение права. Если это
право происходит по хозяйственным
основаниям, то односторонний разрыв
отношений не должен допускаться. При
прекращении права по административным
основаниям судебный порядок возможен
только по инициативе водопользователя,
который не согласен с прекращением его
права.
Аннулирование лицензии на
пользование водным объектом можно
обжаловать в суд в соответствии с
подведомственностью дел. Но право
водопользования при этом будет прекращено
не с момента вступления судебного акта в
силу (при положительном решении судом спора
такое право может быть лишь восстановлено),
а с момента аннулирования лицензии
компетентным органом.
В силу договора
права лиц, которым водные объекты
предоставлены в долгосрочное или
краткосрочное пользование, могут быть
ограничены в пользу иных заинтересованных
лиц путем заключения договора установления
частного водного сервитута. На сегодня
данный договор не получил должного
закрепления в нормах водного
законодательства, и говорить о его
публично-правовой природе пока
затруднительно. Существуют разные подходы
к рассмотрению природы возникающего на
основании такого договора права
ограниченного пользования. Некоторые
ученые относят его к числу вещных титулов
<*>, мотивируя свою позицию тем, что право
из такого сервитута носит бессрочный
характер, следует за вещью, имеет
абсолютный характер и оформляет
непосредственное отношение лица к вещи.
Другие ученые, наоборот, полагают, что
водный сервитут не является вещным. В
качестве подтверждения такой позиции О.И.
Крассов, например, указывает на то, что
соответствующее право не поименовано в ст.
216 Гражданского кодекса РФ <**>.
--------------------------------
<*> См.: Маттеи У.,
Суханов Е.А. Основные положения права
собственности. М., 1999. С. 321.
<**> См.:
Комментарий к Водному кодексу Российской
Федерации / Руководитель авторского
коллектива и отв. редактор С.А.
Боголюбов.
Водное законодательство
предусматривает возможность
предоставления водных объектов в
пользование на условиях аренды. Однако
предусмотренный ст. 41 ВК РФ закон об аренде
водных объектов до настоящего времени не
принят, и поэтому говорить об аренде водных
объектов как о договоре публично-правового
режима оснований также недостаточно. Можно
допустить, что под арендой ВК РФ
подразумевает понятие, обобщающее договоры
краткосрочного и долгосрочного
пользования, которые, можно отметить, по
правовой природе имеют арендный характер.
При этом такая точка зрения является
дискуссионной.
В научной литературе
есть предположения лишь об общих чертах
договора аренды водного объекта. Иногда
даже предпринимаются попытки дать
авторское определение такого договора. Так,
например, И.А. Дроздов предлагает следующее
понятие договора водной аренды: по договору
аренды (пользования) водного объекта
арендодатель обязуется предоставить
арендатору водный объект за плату во
временное возмездное владение или
специальное пользование <*>. Вместе с тем
подчеркивается, что отсутствие
специального закона об аренде водных
объектов не позволяет обнаружить те черты,
которые отграничивают краткосрочное и
долгосрочное пользование водным объектом
от его аренды. В настоящее время данные
понятия в целом сливаются.
--------------------------------
<*> См.: Дроздов И.А.
Договоры на передачу в пользование
природных ресурсов: Учебно-практическое
пособие. М.: Проспект, 2001. С. 66.
Анализ
регулирования договоров с
публично-правовым режимом в нормах
действующего водного законодательства
позволяет сделать вывод о необходимости
его совершенствования в связи со следующим.
Так, ВК РФ в качестве стороны договорных
отношений провозглашает специально
уполномоченный государственной орган, а не
публично-правовое образование (ст. 54).
Поскольку такой орган действует не от
своего собственного имени, а от имени
публично-правового образования в
соответствии с закрепленной за ним
компетенцией, то стороной в договорных
отношениях в действительности выступает
именно соответствующее публично-правовое
образование. Специально уполномоченный
орган власти выступает не в качестве
стороны, а в качестве лишь полномочного
представителя такого образования, не
подменяя его своим участием. Такие
неточности обусловлены неправильной
трактовкой статуса государства. На
практике они ведут к тому, что значительно
снижается уровень авторитетности
разрешительной документации и, как
следствие, уровень гарантий для защиты прав
природопользователя <*>. Представляется,
что данные неточности следует устранить.
--------------------------------
<*> См., например:
Новикова Е.В. О необходимости
реформирования законодательства о недрах /
Экологическое право. 2003. N 4. С. 24.
Кроме
того, несмотря на достаточную схожесть
отношений, в различных отраслях
природоресурсного законодательства
наблюдается существенная разнородность
наименований применяемых договоров:
аренда, краткосрочное, долгосрочное,
временное пользование, концессия,
лицензионное соглашение. Такая пестрота
видов договоров объясняется, бесспорно,
отсутствием единой концепции формирования
соответствующих договорных форм. Так,
например, ВК РФ, как было рассмотрено,
наряду с арендой выделяет договоры
долгосрочного и краткосрочного
пользования (ст. 55). Само по себе введение
новых разновидностей договоров не
противоречит законодательству. Однако
оправданность такого выделения с точки
зрения юридической техники вызывает
сомнения. По сути, указанные договоры,
опосредуя передачу водного объекта во
временное возмездное пользование,
представляют собой разновидности схожих
между собой обязательств, которые
различаются лишь по срокам. При этом
особенности передачи в пользование
природных ресурсов (индивидуализация,
множественность лиц на стороне
природопользователя, ограничение видов
пользования) вряд ли целесообразно
регулировать путем увеличения числа
каких-либо новых правовых форм, которые
могли бы вполне вписаться в одну общую
конструкцию. Поэтому представляется, что
принятие единообразной концепции развития
природоресурсного законодательства в
части договорных форм является необходимым
направлением правотворческой работы в
настоящее время.
Таким образом,
совершенствование действующего
законодательства об охране и использовании
вод в плане регулирования
публично-договорных отношений должно идти
по следующим направлениям:
- принятие
специального федерального нормативного
акта, регулирующего общие вопросы
применения публично-правовых договоров;
- установление в актах специального
природоресурсного законодательства
положений о прерогативах власти на
отдельных стадиях договорного процесса
(заключение, исполнение, изменение и
прекращение);
- упрощение
разрешительной процедуры, при котором
возможно применение лишь одного из
документов - разрешительного документа
(лицензии) или договора; при этом договор
следует применять в случаях осуществления
длительного процесса природопользования,
где необходимо подробно регламентировать
обязательства сторон; разрешительный же
документ возможен при разовом
(краткосрочном) пользовании, где нет
необходимости регламентировать
отношения.
Экологическое право, 2005, N 3
