Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны вод
управления использованием и охраной
водного фонда по предусмотренным
основаниям прекращения права пользования
водным объектом. При этом аннулирование
лицензии на водопользование является
основанием для расторжения заключенного в
соответствии с ней договора пользования
водным объектом. Аннулирование
распорядительной лицензии является
основанием для аннулирования выданной в
соответствии с ней лицензии на
водопользование и расторжения
соответствующего договора пользования
водным объектом.
Кроме того, в силу ст. 51
ВК РФ договорные отношения водопользования
могут быть в одностороннем порядке не
только прекращены, но и изменены
полномочным государственным органом в
случае изменения условий водопользования и
состояния водного объекта путем внесения
изменений в лицензию, что автоматически
провоцирует внесение изменений в
договор.
Данным способом государство
обеспечивает свой публичный прерогативный
статус на разных стадиях договорного
процесса. При этом административно
правовой характер лицензии позволяет в
одностороннем порядке изменять и
расторгать договор, а также прекращать
право водопользования по иным (более
широким) по сравнению с гражданским
законодательством основаниям и порядку.
Публично-правовой характер
рассматриваемых договоров подчеркивается
и представителями
административно-правовой науки, которые
указывают на то, что содержание такого
договора выходит за рамки чисто
гражданско-правовых отношений <*>. Так,
Д.Н. Бахрах утверждает, что Водный кодекс РФ
действительно содержит
административно-правовые элементы
регулирования договорных правоотношений,
такие, как обязанность заключения договора,
его государственная регистрация, связь
обязательств с лицензионно-разрешительным
режимом <**>.
--------------------------------
<*> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А.,
Козлов Ю.М. Административное право
Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД
"Зерцало-М", 2002. С. 220.
<**> См.: Бахрах Д.Н.
Административное право России: Учебник для
вузов. М.: Изд-во "НОРМА", 2002. С.
342.
Рассмотрим особенности режима
договоров водопользования, проявляющиеся
на стадии их заключения.
В силу ст. 54 ВК
РФ после выдачи водопользователю лицензии
на водопользование обязательным является
заключение договора пользования водным
объектом. Эти оба основания приобретения
права пользования водным объектом -
лицензия и договор - находятся в прямой
связи. В ст. 54 определены стороны договора.
Это водопользователь и федеральный орган
исполнительной власти в сфере охраны и
использования водного фонда. Орган власти
заключает с водопользователем договор
долгосрочного пользования водным объектом
или договор краткосрочного пользования
водным объектом на основании лицензии на
водопользование. Договор установления
частного водного сервитута заключается
водопользователем с лицом, в пользу
которого ограничивается право пользования
водным объектом. Договор пользования
водным объектом считается заключенным с
момента его регистрации специально
уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной
водного фонда. Договор пользования водным
объектом, не соответствующий требованиям
ВК РФ, признается недействительным.
Договоры на водопользование связаны
сроками, на которые они заключаются.
Договор долгосрочного пользования водным
объектом может быть заключен на срок от
трех до двадцати пяти лет. Договор
краткосрочного пользования - до трех лет.
Договор установления частного сервитута
(забора воды без применения сооружений,
технических средств и устройств; водопоя,
прогона скота, использования водных
объектов в качестве водных путей для
паромов, лодок и других маломерных
плавательных средств и др.) сроком не
ограничен, хотя бессрочного пользования
водным объектом ВК РФ не предусматривает.
Однако применительно к ст. 276 ГК РФ у
собственников земельных участков есть
возможность при наличии определенных
условий в судебном порядке требовать
прекращения сервитута (ввиду отпадения
оснований, по которым был установлен
сервитут, а также в случае, когда участок не
может быть использован в соответствии с его
назначением).
Специально
уполномоченный государственный орган
управления использованием и охраной
водного фонда при оформлении лицензии на
водопользование и заключении договора
пользования водным объектом должен
согласовывать их условия между собой и с
иными заинтересованными органами
исполнительной власти.
В силу ст. 56 ВК РФ
договор пользования водным объектом должен
заключаться в соответствии с лицензией на
водопользование. В случае противоречия
договора пользования водным объектом
условиям лицензии на водопользование
указанный договор признается
недействительным.
На сегодняшний день
приняты подзаконные нормативные акты по
лицензированию и договорному оформлению
пользования водными объектами. В частности,
в соответствии с Постановлением
Правительства Российской Федерации от 3
апреля 1997 г. N 383 <*> "Об утверждении Правил
предоставления в пользование водных
объектов, находящихся в государственной
собственности, установления и пересмотра
лимитов водопользования, выдачи лицензии
на водопользование и распорядительной
лицензии" допускается в качестве меры
оперативного воздействия приостановление
права водопользования путем
приостановления действия лицензии. На срок
приостановления действия лицензии на
водопользование приостанавливается
действие договора пользования водным
объектом. Действие лицензии на
водопользование возобновляется после
устранения причин, вызвавших
приостановление ее действия, о чем
водопользователь уведомляется в
письменной форме (п. 35).
--------------------------------
<*> См.: Российская
газета. 1997. 15 апр.
Водным
законодательством обозначен значительно
более широкий круг условий, при наличии
которых договор будет считаться
заключенным, по сравнению с обычным набором
таких условий по гражданскому праву. Так, в
договоре пользования водным объектом
независимо от цели использования в
обязательном порядке должны указываться
следующие существенные условия:
-
предусмотренные в лицензии на
водопользование (сведения о водном объекте;
сведения о водопользователе; сведения о
водопотребителях; указания на способы и
цели использования водного объекта;
указание пространственных границ
(координат) предоставляемого в пользование
водного объекта или его части, а при
необходимости мест забора (сброса) воды;
сведения о лимитах водопользования;
сведения об обязательствах
водопользователя по отношению к
водопотребителям; сроки действия лицензии;
требования по рациональному использованию,
охране водных объектов и окружающей
природной среды);
- определяющие порядок
продления либо досрочного прекращения
права пользования водным объектом;
-
устанавливающие размер и порядок внесения
платежей, связанных с пользованием водным
объектом;
- определяющие
ответственность сторон за неисполнение
требований заключенного договора.
В ВК
РФ не дано исчерпывающего перечня условий
договора пользования водным объектом. В нем
даны только обязательные условия. В
договоре могут быть не только обязательные,
но и другие условия, например график
выполнения работ по укреплению берегов,
очистке вод и др.
Договор пользования
водным объектом должен быть более
детализированным, чем лицензия на
водопользование, но не должен ей
противоречить. В случае противоречия
договора пользования водным объектом
условиям лицензии на водопользование
указанный договор признается
недействительным.
В силу получения
лицензии заключение договора на
водопользование становится обязательным
(ст. 58 ВК РФ), что придает договору,
безусловно, публично-правовой характер.
Так, в региональной арбитражной практике
встречаются примеры, в которых получивший
лицензию водопользователь не желает
обременять себя дополнительными
обязательствами и заключать договор на
водопользование. Как быть в такой ситуации?
Ответ на данный вопрос дает судебная
практика. Так, Комитет по природным
ресурсам администрации Приморского края
обратился в Арбитражный суд Приморского
края с иском к Ханкайскому
государственному учреждению эксплуатации
мелиоративных систем и насосных станций
(Ханкайский Райводхоз) о понуждении на
основании ст. 58 ВК РФ, ст. 445 ГК РФ к
заключению договора пользования водным
объектом части озера Ханка с
соответствующими географическими
координатами водоприемников и выпусков.
Решением суда от 10 октября 2001 г.,
оставленным без изменения постановлением
апелляционной инстанции от 24 января 2002 г.,
исковое требование Комитета по природным
ресурсам администрации Приморского края
удовлетворено. Ханкайский Райводхоз обязан
к заключению договора пользования водными
объектами в редакции истца.
При этом суд
исходил из обязательности в силу ст. 58 ВК РФ
заключения договора лицом, получившим
лицензию на водопользование. Не
согласившись с принятыми по делу решением и
постановлением, Ханкайский Райводхоз в
своей кассационной жалобе просил их
отменить и передать дело на новое
рассмотрение. В обоснование жалобы
заявитель приводил доводы о том, что в
соответствии со своим уставом он
осуществляет лишь функции водозабора, то
есть использует комплекс сооружений и
устройств для забора воды с водных объектов
в целях обеспечения других организаций
водой. При этом податель жалобы обращал
внимание суда на то, что не желает заключать
договор потому, что не имеет статей расхода
на требования, изложенные в спорном
договоре.
Рассмотрев материалы дела,
проверив законность обжалуемых решения и
постановления, судебная коллегия ФАС
Дальневосточного округа не нашла оснований
для их отмены. Как видно из материалов дела,
Ханкайский Райводхоз 28 декабря 1999 г.
получил лицензию N 00128 на водопользование -
забор воды из озера Ханка на орошение
земель сельскохозяйственного назначения;
водоотведение: сброс воды с рисовых систем.
Указанная лицензия, выданная ответчику
Комитетом природных ресурсов по
Приморскому краю, не отозвана и не оспорена
в установленном законом порядке. Поэтому в
силу ст. 58 ВК РФ ФАС указал, что лицо,
получившее лицензию, обязано заключить
договор пользования водным объектом.
Таким образом, если бы отношения в
рассматриваемом случае были
частноправовыми, то принуждение к
заключению договора было бы исключено, как
нарушающее принцип свободы договора.
Однако поскольку лицензионно-договорные
отношения в сфере водопользования являются
публично-правовыми, то принцип свободы
договора не действует, что означает
правомерность требования о принудительном
заключении договора. Договор здесь
выступает особым инструментом
государственного регулирования,
сочетающим в себе обязательный
разрешительный документ с допускаемыми в
нем возможностями установления положений,
достигаемых путем согласования воль.
Государственная регистрация договоров
пользования водными объектами
осуществляется в Государственном реестре
договоров, который ведется специально
уполномоченным государственным органом
управления использованием и охраной
водного фонда в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации. Отказ
в регистрации договора пользования водным
объектом допускается только в случаях
несоответствия его условиям лицензии на
водопользование, распорядительной
лицензии и иным требованиям ВК (ст. 59).
Очевидно, что государственная регистрация
является элементом сложного юридического
состава оснований возникновения права
водопользования. При регистрации
проверяется соответствие договора данным
Государственного водного кадастра. Кроме
того, необходимо проверить соответствие
представляемого для регистрации договора
пользования водным объектом
государственной регистрации лицензий на
водопользование и распорядительных
лицензий.
Права пользования водными
объектами прекращаются путем
аннулирования лицензии на водопользование
специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и
охраной водного фонда. В случае
принудительного прекращения прав
пользования водными объектами лицензия на
водопользование аннулируется после
предупреждения водопользователя о
допущенных нарушениях водного
законодательства и неустранения их в
установленные сроки.
Аннулирование
лицензии на водопользование является
основанием для расторжения договора
пользования водным объектом. Договор
считается расторгнутым с момента
уведомления сторон, заключивших его, об
аннулировании лицензии на водопользование.
Прекращение прав пользования водными
объектами может осуществляться путем
расторжения договора пользования водным
объектом в соответствии с ВК РФ (а не ГК РФ)
(ст. 61). При этом расторжение договора
пользования водным объектом является
основанием для рассмотрения вопроса об
аннулировании лицензии на
водопользование.
Возможность
использования в договорах особых
полномочий, свойственных только
государству, предусмотрена в ст. 87 ВК РФ, где
разрешается предоставлять водные объекты в
особое пользование для обеспечения
государственных и муниципальных нужд.
Предоставление водных объектов в особое
пользование требует решения Правительства
Российской Федерации. Такое решение будет
оформлено лицензией и подкреплено
публично-правовым договором с
водопользователем (ст. 46).
Поскольку
договор о водопользовании заключается
после выдачи лицензии, то он может и должен
детализировать хозяйственную сторону
водопользования: получение платы за
водопользование, сохранение полезных
свойств водного объекта, улучшение его
экологического состояния и т.п.
Процедура лицензирования некоторых видов
водопользования и параллельного
заключения договоров по поводу тех же видов
водопользования недостаточно согласована
с процедурой их прекращения. Установленный
порядок такого прекращения не
разграничивает, по каким основаниям
водопользование приостанавливается или
ликвидируется: по указанным в лицензии, по
указанным в договоре или по каким-либо
особым.
Ярко выраженный
административный характер договоров на
природопользование наблюдается и в
региональном законодательстве. Например, в
типовой форме договора на пользование
поверхностным водным объектом в Москве
<*> при определении прав и обязанностей
сторон обязанности в количестве 12 позиций
возлагаются лишь на водопользователя,
предусмотренная ответственность касается
также лишь одной стороны. Думается, что
подобный перекос может только негативно
отразиться на формировании и развитии
договорных отношений.
--------------------------------
<*> Постановление
Правительства г. Москвы от 8 февраля 2000 г. N 86
"Об изменении порядка подготовки и
заключения договоров водопользования в г.
Москве" // Вестник мэрии Москвы. 2000. N
5.
Соотношение договора и лицензии в сфере
водопользования можно проанализировать на
примере детального рассмотрения оснований
прекращения прав пользования водными
объектами. На примере действия этих
оснований достаточно легко провести
сравнительный анализ гражданско-правовых
договоров и договоров о предоставлении
водных объектов в пользование
