Публично-правовые договоры в сфере использования и охраны вод
В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД
Д.В.
ХАУСТОВ
Хаустов Д.В., ассистент кафедры
экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова, кандидат юридических наук,
адвокат.
Договор в действующем
российском водном праве характеризуется
публичным режимом регулирования с
характером явной подчиненности лицензии.
Оно определяет договор пользования водным
объектом <*> как соглашение
компетентного органа исполнительной
власти с водопользователем о порядке
использования и охраны водного объекта или
его части. По аналогии с лесным
законодательством к договорам пользования
водными объектами применяются положения
гражданского законодательства о сделках,
договорах и аренде, если иное не
установлено Водным кодексом Российской
Федерации (далее - ВК РФ).
--------------------------------
<*> Следует
отметить, что законодательством водный
объект прямо не отнесен к недвижимости.
Теоретически же водный объект следует
рассматривать в качестве недвижимого
имущества особого рода. Во-первых, он не
отвечает формальным требованиям,
предъявляемым п. 1 ч. 1 ст. 130 Гражданского
кодекса РФ к недвижимому имуществу, т.к. его
нельзя охарактеризовать как прочно
связанный с землей (водный поток, например,
способен к перемещению в пространстве).
Во-вторых, сделки с водными объектами
регистрируются специально уполномоченным
государственным органом использования и
охраны водных объектов в отдельном
государственном реестре договоров,
подменяя таким образом общий порядок
регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним.
ВК РФ предусмотрены
следующие виды договоров о предоставлении
водных объектов в пользование, в которых
усматривается публично-правовой режим:
- договор долгосрочного пользования водным
объектом;
- договор краткосрочного
пользования водным объектом;
- договор
аренды водных объектов;
- договор
установления частного водного
сервитута.
Кроме договоров о
предоставлении водных объектов в
пользование, ВК РФ (ст. 120) предусмотрел
такой публично-правовой договор, как
договор для координации и объединения
деятельности по восстановлению и охране
водных объектов (бассейновое соглашение).
Бассейновое соглашение заключается между
специально уполномоченным государственным
органом управления использованием и
охраной водного фонда и иными лицами,
заинтересованными в проведении
деятельности по охране и использованию
водного фонда. Координирует деятельность в
рамках соглашения так называемый
бассейновый совет. Участие в бассейновом
совете представителей органов
государственной власти, местного
самоуправления, общественных объединений и
природопользователей определяется
утверждаемым Правительством Российской
Федерации положением о бассейновом совете.
К настоящему моменту такое положение, а
также иные документы, определяющие
процедуры заключения, исполнения и
прекращения бассейновых соглашений, не
приняты.
Несмотря на все разногласия в
вопросах совместного решения дел между
Федерацией и ее субъектами, доходящие до
"войны законов", в водном законодательстве
существует объективный объединяющий
фактор, т.к. водные объекты существуют в
условиях бассейновой взаимосвязи. Поэтому
в пределах одного водного бассейна свои
действия необходимо согласовывать.
Правовым инструментом взаимосвязи
является бассейновое соглашение. В
юридической литературе <*> выделяются
прежде всего следующие моменты реализации
и преимущества бассейнового соглашения:
--------------------------------
<*> См.: Комментарий
к Водному кодексу Российской Федерации /
Руководитель авторского коллектива и отв.
редактор С.А. Боголюбов. М.: Юридический Дом
"Юстицинформ", 1997. С. 224 - 227.
- бассейновый
договор содействует реализации
конституционных прав населения бассейна на
благоприятную водную среду;
-
бассейновый договор является средством и
правовой основой реализации
территориально-бассейнового принципа
управления водными ресурсами;
-
бассейновый договор опирается на положения
Конституции РФ, Хельсинкских конвенций по
охране и использованию трансграничных
водотоков и международных озер.
В
основу бассейнового соглашения должны
закладываться принципы:
- системного
бассейнового подхода к управлению водными
ресурсами;
- получения взаимной выгоды
при использовании водных ресурсов и
запрета нанесения ущерба;
- юридической
и экономической ответственности сторон;
- взаимного сотрудничества, обмена
информацией.
До последнего времени
можно было смело утверждать, что идеология
внедрения бассейновых соглашений
направлена на обеспечение взаимоувязки
интересов различных субъектов Российской
Федерации между собой и в отношениях с
Федерацией, а также на гарантированность
равных прав субъектов Российской
Федерации. Однако принятие Федерального
закона "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N
122-ФЗ <*> свидетельствует об обратной
тенденции. О роли субъектов РФ в
бассейновых соглашениях теперь даже не
упоминается. Представляется, что такой
подход не вполне обоснован.
--------------------------------
<*> См.: Российская
газета. 2004. 31 авг.
Целесообразно весь
накопленный опыт бассейновых соглашений
применить не только в отношениях между
субъектами Российской Федерации, но и в
отношениях между субъектами Российской
Федерации и органами местного
самоуправления, находящимися в пределах
одного водного бассейна, а также между
различными муниципальными образованиями
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Мухамет-Ирекле. О роли договора
(бассейновых соглашений) в водном
законодательстве // Материалы
Всероссийской научно-практической
конференции "Роль договора в регулировании
общественных отношений" (Саранск, 25 - 26 апр.
2000 г.) / Ин-т законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, МГУ им. Н.П. Огарева,
Мордовский гуманитарный институт; Сост.:
С.А. Боголюбов, В.В. Никишин. Саранск: Тип.
"Крас. Окт.", 2000. С. 180. Бесспорно, бассейновые
соглашения, как справедливо утверждается и
в литературе, не лишены объективных
недостатков в отношении охраны водных
объектов. Так, бассейновые соглашения
исходят из того, что одна сторона
претендует на бесплатную передачу
исторически сложившегося объема и режима
речного стока; соответственно этому другая
сторона претендует на бесплатный прием от
нее сложившегося объема загрязнений.
Стороны договариваются лишь о возмещении
ущерба от сверхсогласованных загрязнений,
однако сегодня нет научных способов
определения размеров истинного
экологического ущерба. Дело обычно
заканчивается частичным возмещением. Кроме
того, определение на пограничном створе
уровня загрязнения является лишь
констатацией факта загрязнения. Само
загрязнение может происходить на
территории какого-либо муниципального
образования в бассейне безымянной малой
реки, на которую действие соглашения не
распространяется. Однако данные проблемы
не должны рассматриваться как причина
нежизнеспособности бассейновых
соглашений. Просто необходимо их грамотное
правовое регулирование.
В силу общего
правила ст. 46 ВК РФ право водопользования
возникает не из договоров, а на основании
лицензии. Договоры же по своей природе по
аналогии с законодательством о
лицензионных соглашениях на
недропользование выступают придатком
лицензии. Изменение или прекращение
действия лицензии автоматически влечет
изменение или соответственно прекращение
действия договора. При этом действующее в
настоящий момент водное законодательство
не отличается каким-либо разнообразием
конструкций, существенно отличающих один
вид договора от другого.
При
осуществлении лицензирования в сфере
охраны и использования вод должны
учитываться наличие водных ресурсов,
потребность в них водопользователей и
состояние водных объектов. Лицензия на
водопользование может выдаваться
одновременно для осуществления нескольких
целей использования водных объектов. Не во
всех случаях пользования водными объектами
требуется получение лицензии и заключение
договора. Исключения из этого правила
оговорены в самом ВК РФ. Так, например, не
требуется получения лицензии и
соответственно заключения договора на
водопользование при использовании водных
объектов для обеспечения пожарной
безопасности; при использовании гражданами
и юридическими лицами водных объектов без
применения сооружений, технических средств
и устройств (общее водопользование - ст. 86 ВК
РФ); при использовании водных объектов
гражданами и юридическими лицами для
плавания на маломерных плавательных
средствах и для разовых посадок (взлетов)
воздушных судов (ст. 86); для осуществления
водных сервитутов (забора воды без
применения сооружений, технических средств
и устройств); водопоя и прогона скота;
использования водных объектов в качестве
водных путей для паромов, лодок и других
маломерных плавательных средств (ст. 44).
В вопросе договорно-лицензионного порядка
водопользования необходимо помнить еще и
то, что особый режим регулирования
действует в отношении подземных водных
объектов. Поскольку подземные воды в силу
ст. 7 ВК РФ рассматриваются как единый
природный объект с вмещающими их горными
(геологическими) породами, то правовое
регулирование добычи подземных вод имеет в
определенной степени двойное
регулирование. С одной стороны, действуют
нормы законодательства о недрах. С другой -
нормы водного законодательства. При этом
Закон РФ "О недрах" содержит прямые нормы,
призванные урегулировать деятельность по
добыче подземных вод, в определенной
степени отличающиеся от общего режима
водопользования, установленного ВК РФ.
Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации
"О недрах" (далее - Закон "О недрах")
собственники, владельцы земельных участков
имеют право по своему усмотрению
устраивать и эксплуатировать бытовые
колодцы и скважины на первый водоносный
горизонт в порядке, устанавливаемом
соответствующими органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, ст. ст. 10, 10.1, 16, 19 указывают, что
участки недр предоставляются в пользование
для добычи подземных вод по лицензии (при
наличии заявки) на срок до 25 лет, выдаваемой
на основании решения специальной комиссии,
создаваемой федеральным органом
управления государственным фондом недр
(кроме случая устройства бытовых колодцев и
скважин на первый водоносный горизонт, не
являющийся источником централизованного
водоснабжения), для целей питьевого
водоснабжения населения или
технологического обеспечения водой
объектов промышленности.
Вместе с тем
данные вопросы затрагивает и ВК РФ, при этом
не всегда сочетая свой подход
регулирования с приведенными нормами
Закона "О недрах". С целью снятия возникших
коллизий письмом Комитета Российской
Федерации по геологии и использованию недр
от 29 февраля 1996 г. N БЯ-32/530 "О предоставлении
участков недр в пользование с целью добычи
подземных вод" <*> было разъяснено, что
порядок предоставления участков недр в
пользование для добычи подземных вод
определяется Законом "О недрах", а не ВК РФ.
Этим письмом подчеркнуто, что поскольку
содержание лицензии по Закону "О недрах" ВК
РФ не противоречит, а в первом случае даже
больше соответствует специфике
недропользования, то изменение
сложившегося порядка предоставления недр в
пользование для извлечения подземных вод
нецелесообразно. Кроме того, Закон "О
недрах" (п. 3 ст. 11), так же как и ВК РФ (ст. 46),
предусматривает возможность заключения
договора между владельцем лицензии и
органом государственной власти,
устанавливающим конкретные условия
природопользования. Следовательно,
значительных противоречий в
лицензионно-договорном порядке
природопользования по законодательству о
недрах и водному законодательству не
наблюдается.
--------------------------------
<*>
Справочная правовая система "". Версия
Проф.
Позиция о достаточности
лицензирования пользования подземными
водами путем выдачи лицензии на
недропользование развивается и в письме
Комитета Российской Федерации по геологии
и использованию недр от 16 января 1996 г. N
ВО-61/99 "О лицензировании пользования
недрами для добычи подземных вод" <*>. Так,
в силу этой позиции процесс пользования
недрами для любых целей тесно связан с
извлечением или попутной добычей подземных
вод, а подземные водные объекты неотъемлемо
входят в единый государственный фонд недр,
являющийся основой системы лицензирования
недропользования.
--------------------------------
<*> См.: Справочная правовая система "".
Версия Проф.
Представляет также интерес
более поздняя позиция Министерства
природных ресурсов Российской Федерации и
применительно к аналогичной в некоторой
степени ситуации по лицензированию
недропользования, связанного с
использованием поверхностных водных
объектов, которая нашла отражение в письме
от 27 января 1998 г. N БЯ-61/316 "О порядке
лицензирования пользования поверхностными
водными объектами при добыче торфа и
сапропеля" <*>. Так, Минприроды России
сочло, что добыча торфа и сапропеля -
технологический процесс, в котором
неразделимы водопользование и
недропользование. Следовательно, выдача
двух самостоятельных лицензий на
недропользование и водопользование
нецелесообразна. Поэтому необходимо
выдавать единую лицензию на бланке
лицензии на право пользования недрами,
составными частями которой должны быть
материалы, регламентирующие влияние
разработки полезных ископаемых на водные
объекты, а также договор о
водопользовании.
--------------------------------
<*> См.: Справочная правовая система "".
Версия Проф.
Таким образом, очевидна
определенная схожесть лицензионных
соглашений по законодательству о недрах с
договорами водопользования. Обратимся
подробнее к договорам о предоставлении
водных объектов в пользование.
Для
этого рассмотрим вопросы применения
публично-правового режима в договорах
краткосрочного и долгосрочного
водопользования. Правовой режим этих
договоров не отличается разнообразием. В
основном различия характеризуются сроками
предоставления водных объектов в
пользование. Так, по договору
краткосрочного пользования водный объект
предоставляется на срок до 3 лет;
долгосрочного - от 3 до 25 лет.
В силу того
что рассматриваемые договоры имеют статус
придатка лицензии, то и возникшие в связи с
ними обязательства прекращаются в связи с
отменой лицензии. Так, ст. 53 Водного кодекса
РФ установила, что лицензия на
водопользование и распорядительная
лицензия могут быть отменены (аннулированы)
до истечения срока их действия по решению
специально уполномоченного
государственного органа
