Теоретические вопросы финансово-правового принуждения
Н.А. САТТАРОВА
Саттарова Н.А., кандидат
юридических наук, доцент кафедры
финансового права Финансовой академии при
Правительстве РФ.
Как и право в целом, и
одна из его отраслей - финансовое право
воздействует на общественные отношения
путем установления прав и обязанностей
между их участниками, обеспечивая
реализацию прав и обязанностей, в том числе
потенциально возможным государственным
принуждением. Особенности как самих
отраслей права, так и присущих им
принудительных мер предопределяются
регулируемыми отношениями, т.е. предметом
регулирования. Сами же отрасли права
отличаются друг от друга характером и
содержанием образующих их предписаний, т.е.
юридическим содержанием.
Юридическое
содержание каждой отрасли права находит
свое концентрированное выражение в
принципах, функциях и методах
регулирования, свойственных каждой из
отраслей права. Принудительные меры каждой
отрасли являются составной частью
присущего ей механизма регулирования, и они
всецело подчинены свойственному отрасли
правовому режиму. Можно с уверенностью
утверждать, что принудительные меры
отрасли права определяются предметом ее
регулирования, отражают функции и принципы
отрасли и заключают в себе черты,
свойственные ее методу правового
регулирования.
Попытаемся проследить
зависимость принудительных мер в
финансовом праве от его предмета, цели,
принципов, функций и метода и раскрыть роль
принуждения в финансовом праве, назначение
и правовую природу применяемых в этой
отрасли принудительных мер.
Предмет
финансового права представляет собой
отношения, складывающиеся в процессе
деятельности государства и муниципальных
образований по аккумулированию,
распределению и использованию
соответствующих фондов денежных средств,
необходимых для реализации публичных
функций <*>. Следовательно, анализ
финансовой деятельности государства и
муниципальных образований позволит
разобраться в системе этих отношений.
--------------------------------
<*> См., напр.:
Финансовое право / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П.
Толстопятенко. М., 2003. С. 22; Финансовое право /
Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2001. С. 32; Крохина
Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С.
44.
Соглашаясь с Карасевой М.В., отметим,
что финансовые отношения, возникающие в
процессе финансовой деятельности
государства и муниципальных образований,
рассматриваемые во взаимосвязи с
финансовой системой, охватывают ту ее
часть, которая "замыкается" на
государственных денежных фондах и денежных
фондах муниципальных образований <*>.
Это: бюджетные фонды, государственные и
муниципальные внебюджетные фонды,
государственный и муниципальный кредит,
государственные и муниципальные страховые
фонды, финансы государственных и
муниципальных унитарных предприятий.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В.
Финансовое право Российской Федерации. М.,
2002. С. 24.
Государство как субъект
финансовой деятельности представлено
государственными органами на уровне
Федерации и ее субъектов. Следовательно, к
субъектам финансовой деятельности
государства относится государство в лице
компетентных органов на уровне как
Федерации, так и ее субъектов. К таким
органам относятся лишь те, для которых
указанная деятельность является
специальной или составляет часть их
компетенции.
Муниципальные образования
осуществляют финансовую деятельность
через органы местного самоуправления, а
также непосредственно через население
муниципального образования.
Государство и муниципальные образования
как субъекты финансовой деятельности
воздействуют на объект этой деятельности.
Объекты финансовой деятельности Карасева
М.В. определяет как экономические
отношения, а точнее отношения
собственности, и как результат - доходы,
накопления и т.д. субъектов хозяйствования
и физических лиц, а также собственные
финансовые ресурсы государства и
муниципальных образований.
Следует
отметить, что между субъектом и объектом
финансовой деятельности государства и
муниципальных образований существуют
отношения управления, а сама финансовая
деятельность государства и муниципальных
образований является управленческой
деятельностью, которой в той или иной
степени присуще государственное
принуждение.
Финансовая деятельность
государства и муниципальных образований,
как и любая социальная деятельность,
целенаправленна, имеет цель. Цель является
очень важной структурной характеристикой
деятельности. Цель - это то, на что
направлена деятельность, что придает ей
смысл, что сохраняет ее как вид, ибо, сменяя
цели, субъект сменяет виды деятельности"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Никифоров А.А. Деятельность, поведение,
творчество // Деятельность: теория,
методология, проблемы. М., 1990. С. 61 - 62.
Важно
помнить, что вопрос о целях финансовой
деятельности государства имеет
идеологический характер, ибо зависит от
решения вопроса о месте государства в
обществе.
Не углубляясь в анализ теорий
взаимоотношения государства и общества,
следует отметить, что конечной целью
финансовой деятельности Российского
государства является покрытие затрат на
социально-заказные программы. Цель
финансовой деятельности муниципальных
образований, будучи взаимосвязанной с
целью финансовой деятельности государства,
обусловлена спецификой местного
самоуправления, которое осуществляется на
территории муниципального образования
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М.,
2001. С. 12.
Необходимо отметить, что
особенности регулируемых финансовым
правом отношений определяют функции
финансового права, его принципы и
свойственный ему метод.
Функция, т.е.
назначение финансового права, состоит, на
наш взгляд, в правовом обеспечении
принадлежности, использования и защиты
благ как средств удовлетворения
потребностей и интересов государства в
целом.
К числу руководящих положений
финансовой деятельности следует отнести:
законность; приоритет публичных интересов
в правовом регулировании финансовых
отношений; федерализм; единство финансовой
политики и денежной системы; равноправие
субъектов РФ в области финансовой
деятельности; самостоятельность
финансовой деятельности в рамках
компетенции органов местного
самоуправления; социальную направленность
финансовой деятельности Российской
Федерации; распределение функций в области
финансовой деятельности на основе
разделения законодательной
(представительной), исполнительной и
судебной властей; гласность; плановость.
Исследования в области финансового права
требуют специального метода, включающего
различные аспекты: политический,
экономический и юридический, которые
должны быть сосредоточены вокруг
комплексного понятия "государственные
финансы". Но особенно сложной делает науку
финансового права ее двойственный
характер: с одной стороны, она является
наукой в той мере, в какой анализирует и
устанавливает правила, но с другой -
представляет собой финансовую технику в
той мере, в какой она связана с оперативной
техникой. Это характерная черта
финансового права, позволяющая говорить о
нем как о науке и технике финансов. Именно
двойственный характер определяет метод
данной науки <*>.
--------------------------------
<*> См.: Годме П. Финансовое право (Перевод
Р.О. Халфиной). М., 1978. С. 43.
Среди общих
методов, применяемых в финансовом праве,
наиболее ярко выделяется императивный,
который понимается как определенная мера
публичного характера, направленная на
достижение общего государственного
интереса. Для сравнения, например, правовая
свобода, свобода выбора субъектов
гражданского права выражаются в
возможности саморегулирования отношений с
использованием договора, а также в том, что
принадлежащая субъектам гражданского
права диспозитивность состоит в
возможности распоряжения своими правами, в
их осуществлении или неосуществлении.
Следующая особенность финансово-правового
метода заключается в том, что в основе
динамики финансовых правоотношений, в их
возникновении, изменении, прекращении
лежит волевое действие государства.
Определяющим признаком при отграничении
финансового правоотношения от смежных
отношений (например, административных,
гражданских, конституционных) является
сфера возникновения финансового
правоотношения - финансовая деятельность
государства и муниципальных
образований.
И последняя, не менее
существенная черта метода финансового
права состоит в том, что правовому
положению субъектов не присуще юридическое
равенство, т.к. здесь присутствуют элементы
власти и подчинения.
Анализ
действующего законодательства позволяет
сделать вывод о том, что в финансовом праве
применяется не только императивный, но и
диспозитивный метод. Современное бюджетное
законодательство дополнилось возможностью
использования согласительных процедур,
обсуждения принимаемых решений, договорных
методов регулирования межбюджетных
отношений, вступления в бюджетные
отношения на добровольных основаниях и т.д.
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Крохина Ю.А. Финансовое право России:
Учебник. М., 2004. С. 209.
Однако необходимо
согласиться с Карасевой М.В. Диспозитивный
метод, применяемый в финансовом праве, не
равен диспозитивному методу, используемому
в частноправовом регулировании. Он
представляет собой симбиоз
императивно-диспозитивных начал. В этом
смысле диспозитивный метод в финансовом
праве может рассматриваться как лояльный
императивный метод <*>. Данный метод
получил название метода согласования
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право
России (политический аспект). М., 2003. С. 21.
<**> См.: Советское финансовое право / Под
ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М., 1987. С.
57.
Далее следует отметить, что
нормативно-правовой акт как основной
источник финансового права в Российской
Федерации представляет собой результат
правотворчества органов государственной
власти, субъектов Федерации и местного
самоуправления, в которых содержатся нормы
финансового права.
Финансово-правовая
норма - это установленное государством и
обеспеченное мерами государственного
принуждения правило поведения в
отношениях, возникающих в процессе
образования, распределения и использования
денежных фондов государства и
муниципальных образований <*>.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В.
Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.,
2000. С. 64.
Специфические признаки
финансово-правовой нормы обусловлены
особенностями предмета и метода
финансово-правового регулирования.
Преобладание в системе финансово-правовых
норм обязывающих (императивных) норм, а
также специфика управомочивающих
финансово-правовых норм позволяют
констатировать, что в целом они имеют
императивный характер.
В связи с тем что
в настоящее время идет активный процесс
формирования, совершенствования
финансового права соответственно новым
условиям жизни общества, вопросы системы
этой отрасли права и систематизации
финансового законодательства приобрели
высокую степень актуальности.
Злободневность проблемы заключается в том,
что многие из действующих финансовых
правовых актов не приведены до настоящего
времени в соответствие с Конституцией
Российской Федерации, т.е. не поставлены на
фундаментальные блоки конституционных
норм-принципов. Нецелесообразность
кодификации лишь отдельных институтов
финансового права достаточно наглядно
продемонстрирована в Российской Федерации,
где после утвержденных в июле 1998 г.
Налогового и Бюджетного кодексов в августе
наступило обострение финансового кризиса
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Яричевский В.С., Яричевский В.В. Проблемы
соотношения и взаимосвязи науки
финансового права и финансовой науки в
процессе становления национальной
финансовой системы // Государство и право.
2002. N 4. С. 71.
Вместе с тем, по нашему мнению,
многие вопросы этой серьезной проблемы
пока остаются недостаточно глубоко
изученными или вообще выпадают из поля
зрения исследователей. А главное -
практические результаты, достигнутые пока
в этом направлении, говорят скорее о том,
что работа в самом начале, чем о том, что
найден оптимальный путь их реального
улучшения.
Вся финансовая система,
являясь неотъемлемым признаком
государства, основой его суверенитета, не
может функционировать без института
ответственности. Так, например, в
соответствии с действующим
законодательством исполнение обязанностей
налогоплательщика обеспечивается мерами
административной и уголовной
ответственности, а также финансовыми
санкциями.
В советский период проблема
правонарушений в финансовой сфере и
ответственности за них рассматривалась в
свете ведущих отраслей права. Причиной
этого, как справедливо полагает О.Н.
Горбунова, можно считать то, что в целом на
протяжении многих лет финансовому праву не
уделялось надлежащего внимания
юридической наукой: "В прошлом это было
вызвано общим взглядом
марксистско-ленинской теории и
политической экономии социализма на
деньги, товарно-денежные отношения, цены,
себестоимость, рынок в целом как на
отмирающие категории. Это имело своим
следствием снижение внимания к вопросам
бюджета, налогов, банковского кредита. И как
результат - недооценка значения и роли
финансового права в регулировании
жизнедеятельности общества" <*>.
--------------------------------
<*> См.: Горбунова
О.Н. Финансовое право в системе российского
права (актуальные проблемы) // Государство и
право. 1995. N 2. С. 14.
В настоящее время
необходимо поставить вопрос о
существовании специального вида
ответственности - финансовой.
В
последние годы в связи с развитием
финансового, в частности налогового,
законодательства в науке стала четко
выделяться финансово-правовая
ответственность как самостоятельный вид
ответственности <*>. Процесс выделения
финансово-правовой ответственности как
самостоятельного вида юридической
ответственности сопровождается рядом
неопределенностей, которые сейчас имеют
место. Это породило теории об отсутствии
такого вида ответственности, о
существовании лишь административной
ответственности за нарушения налогового
законодательства <**>.
--------------------------------
<*> См.: Курбатов А.
Вопросы применения финансовой
ответственности за нарушение налогового
законодательства. По материалам
судебно-арбитражной практики // Хозяйство и
право. 1995. N 1. С. 63 - 64; Кучерявенко В.Н.
Налоговое право. Харьков, 1997.
<**> См.:
Алехин А.П. О современных тенденциях
развития института административной
ответственности в Российской Федерации //
Вестник МГУ. Сер. "Право". 1992. N 5. С. 11;
Хаменушко И.В. О правовой природе
финансовых санкций // Ваш налоговый адвокат.
Советы юристов. М., 1997. С. 229 - 241.
Финансовое
правонарушение является основанием
финансово-правовой ответственности, т.е.
финансовое
