Теоретические и практические аспекты применения модельного законодательства в странах снг
порождает непонимание и разочарование.
2. Определение круга экономических
интересов.
Приоритетными направлениями
модельного законотворчества являются
следующие:
- формирование правовой
основы общего экономического
пространства;
- унификация
хозяйственного законодательства;
-
становление эффективной правовой базы
платежно-расчетных отношений,
производственной и инвестиционной
деятельности.
В этой связи является
логичным рассмотрение экономической
составляющей интеграционных процессов.
Рассмотрение динамики совершенствования
законодательства в историческом развитии с
учетом развития политических процессов
заслуживает особого внимания.
Вторым
важным направлением сотрудничества стран
Содружества является экономика. Общие
задачи здесь очерчены - это ориентация на
создание единого экономического
пространства, которое включает обеспечение
защищенности прав собственности и реальное
равенство условий для национальных и
иностранных инвесторов,
усовершенствование системы
налогообложения, обеспечение стабильности
валютного и таможенного режимов,
воссоздание в рамках СНГ единого научного и
инновационного пространства, имеющих общую
стратегическую цель развития СНГ -
радикальное сокращение масштабов бедности
на основе ускоренного экономического
роста. С распадом СССР были прекращены
многие инновационные программы, утрачены
точные и высокоточные технологии, поэтому
привлечение высококвалифицированных
специалистов отвечает геополитическим и
геоэкономическим интересам стран-участниц
СНГ. Средством унификации и гармонизации
законодательства в данной области являются
единообразные модельные акты. В частности,
были приняты такие важные модельные законы,
как Гражданский кодекс, Законы "О защите
экономической конкуренции", "О
финансово-промышленных группах", "Об
акционерных обществах", "Об аудите", "О
бухгалтерском учете и отчетности", "О
банкротстве банков", "О государственной
поддержке малого предпринимательства",
Основы таможенных законодательств,
Таможенный кодекс. В рамках инновационных
программ был разработан Модельный закон "Об
инновациях". На его основе - Модельные
программы "Об инновациях в медицине", "О
природоохранной инноватике", "Об инновациях
в строительстве", "Об инновациях в ядерной
энергетике", "О социальной инноватике", "Об
инновациях по защите прав человека", "Об
инновациях по обеспечению безопасности",
"Об инновациях в опасных производствах".
Однако на практике можно видеть
несогласованное регулирование
государствами Содружества гражданского
оборота, наличие тарифных и нетарифных
ограничений, невыполнение взятых на себя
обязательств, ущемление прав граждан и
предприятий, бюрократические препоны,
барьеры на пути к взаимной торговле и в
конечном счете сокращение хозяйственных
связей между независимыми
государствами.
На имплементацию же
модельных норм в экономической области
оказывают влияние такие факторы, как:
внутреннее политическое противостояние
элит (Грузия, Украина, Киргизия), разный
экономический уровень развития стран СНГ,
большая непогашенная задолженность перед
международными кредиторами (Молдавия,
Грузия). Рассматривая тексты модельных
документов, можно отметить, что они
составлялись исходя из этих позиций для
удовлетворения интересов всех участников
Содружества и копировались с иностранных
образцов. В результате этого они получались
расплывчатыми, неясными, какого-либо
действенного правового регулирования от
них ожидать было трудно. Еще одним
существенным препятствием на пути
модельного законотворчества как основы
экономической интеграции является
отсутствие обязательной силы и прямого
действия у модельных актов. Это дает
основания некоторым авторам утверждать,
что они не являются правовыми актами.
Однако другие исследователи считают, что
отсутствие обязательной силы у таких актов
не лишает их юридической характеристики, а
лишь исключает применение прямых санкций
за их неисполнение <*>.
--------------------------------
<*> Martin Nogueras DJL
Instituciones y derecho de la Union Europea, Madrid, Mc Graw-Hill, 1996. Op cit.
Р. 376.
Сегодня можно с уверенностью
сказать, что модельное законодательство не
оправдало себя как средство гармонизации
законодательства в экономической сфере.
Тому есть немало причин как объективных,
так и субъективных. Во-первых,
имплементация модельных законов
предполагает решение комплекса
межгосударственных проблем, требующих, как
показывает мировой опыт, длительных сроков,
больших финансовых затрат, нормальных
условий функционирования национальных
экономик, отлаженной, постоянно
действующей системы межгосударственного
наблюдения за выполнением принятых
обязательств <*>. Во-вторых, "перед
государствами, входящими в состав СНГ, не
было сверхзадачи в экономической
интеграции" <**>.
--------------------------------
<*> Шульга В.А., Чистяков Е.Г. Проблемы и
пути развития Экономического союза.
Информационный бюллетень МЭК, Экон.союза.
1997. N 4. С. 134 - 142.
<**> Путин В.В. РФ: СНГ
создавалось для цивилизованного развода,
(страна.ru 25 марта 2005).
3. Определение круга
вопросов по обеспечению безопасности стран
СНГ.
Правовое обеспечение
осуществления объединенных усилий в
противодействии таким проблемам
современности, как коллективная
безопасность, урегулирование
межрегиональных конфликтов, экологическая
и информационная безопасность на
национальном и межнациональном уровнях,
может привести к достижению позитивных
результатов. В современных условиях
наблюдается эскалация террористической
деятельности, деятельности экстремистских
организаций, возрастает активность
преступных группировок, изощренность и
аргументированность деятельности
маргинальных групп. Причина этих процессов
кроется в возрастании кризисных явлений
(Украина, Кыргызская Республика, Грузия),
неспособности стран СНГ регулировать
сложные социально-политические процессы,
быстрой смене системы человеческих,
общественных, политических идеалов. В этой
связи существует необходимость
осуществления систематизированного,
комплексного подхода к анализу
существующих модельных законов в свете
изменяющейся международной ситуации,
возникновения новых вызовов и угроз.
Сотрудничество в сфере противодействия
новым вызовам и угрозам и охраны
правопорядка с учетом реального развития
событий, пожалуй, на сегодня наиболее
востребовано. Здесь создана солидная
договорно-правовая база взаимодействия.
Свидетельством этому является
рассмотрение модельных законопроектов "О
милиции (полиции)", "О противодействии
наемничеству", "О фельдъегерской связи",
внесение поправок в модельный Уголовный
кодекс для государств-участников СНГ, в
Модельные законы "Об оперативно-розыскной
деятельности" и "О внешней разведке" <*>. В
рамках программы осуществляется программа
по борьбе с международным терроризмом и
иными проявлениями экстремизма, был
разработан Модельный закон "О борьбе с
терроризмом". Результаты взаимодействия
органов внутренних дел стран СНГ
существуют. В рамках данного акта был
одобрен и подписан "План по противодействию
терроризму" на 2005 год, который
предусматривает выполнение совместных
оперативно-профилактических мероприятий в
рамках антитеррористической деятельности,
совместной информационно-аналитической
работы, на постоянной основе проводятся
совместные оперативно-профилактические
мероприятия "Розыск", "Граница", "Канал",
"Пассажир" и другие.
--------------------------------
<*> Парламентская Газета. 2005. 1
марта.
Однако существуют и
неурегулированные проблемы в этом
направлении. Одной из важнейших задач на
постсоветском пространстве является
военное сотрудничество и миротворческая
деятельность. Она предусматривает
миротворческие акции в "горячих точках"
стран Содружества и разработку правовых
основ для последовательного осуществления
этой деятельности. На заре 90-х во время
становления государственности в целом ряде
государств национальный вопрос возник не в
последнюю очередь как реакция на
неравноправное положение различных
национальных меньшинств. Сегодня на
территории бывшего СССР существуют такие
самопровозглашенные непризнанные
государства с неурегулированными
вялотекущими конфликтами, как
Нагорно-Карабахская Республика,
Приднестровская Молдавская Республика,
Республика Абхазия, Республика Южная
Осетия.
Государства Содружества
выработали ряд общих подходов к разрешению
таких региональных конфликтов. 19 января 1996
г. Совет глав государств СНГ принял
Концепцию предотвращения и урегулирования
конфликтов на территории
государств-участников Содружества.
Концепция определяет общие подходы стран
СНГ к вопросам предотвращения и
урегулирования конфликтов, возможных
совместных шагов по разрешению возможных
споров и разногласий. Усилия государств в
указанной сфере должны быть направлены,
во-первых, на предотвращение, во-вторых, на
урегулирование, и, наконец, на
постконфликтное построение мира, т.е.
миростроительство. В Концепции обращено
особое внимание на взаимодействие СНГ по
урегулированию конфликтов с другими
международными организациями - с ООН и ОБСЕ.
Специалистами были подвергнуты критике
некоторые положения Концепции. В частности,
положение вводной части документа "При
осуществлении операций по предотвращению и
урегулированию конфликтов на территории
государств-участников СНГ, как правило,
исходить из наличия на это мандата Совета
Безопасности ООН" <*>.
--------------------------------
<*> Тузмухамедов
Б.Р. Правовые основания проведения операций
по поддержанию мира в СНГ, МЖМП. 2000. N 2. С.
78.
Несмотря на непрерывную эволюцию
внутриполитической ситуации в
государствах, на территории которых
существуют "вялотекущие конфликты" и,
соответственно, изменение мнения
политического руководства страны о
внешнеполитических приоритетах,
оформились некоторые устойчивые взгляды.
Одним из приоритетов внутренней политики
таких стран является разрешение внутренних
конфликтов. На это указывают последние
события, происходящие после "бархатных"
революций, таких, как в Грузии. Для
систематизации миротворческой
деятельности в СНГ чрезвычайно важной
представляется правовая кодификация
принципов, норм и процедур миротворческой
деятельности <*>, регламентация
миротворческих действий стран,
способствующих урегулированию конфликтов
на территории бывшего СССР.
Законодательным актом, регулирующим
развитие данных конфликтных ситуаций,
является "Модельное законодательство в СНГ
по миротворчеству и военным вопросам".
Названный закон определяет основания,
формы и порядок участия
государства-участника СНГ в миротворческих
операциях, проводимых в связи с
урегулированием и разрешением локальных и
региональных конфликтов.
--------------------------------
<*> Информация "Об
итогах проведения международной
конференции "Модельное законодательство
СНГ по миротворчеству и военным вопросам"
Постановление Совета МПА СНГ, 14 ноября 2003 г.
N 36.
В целом можно сказать, что
имплементация норм модельного
законодательства нашла свое отражение
только в узкоспециализированных
программах сотрудничества. В этой связи
можно констатировать: решение существующих
экономических и политических проблем не
видится через призму модельных законов.
В этой связи для правовой науки может
представлять немалый интерес изучение
опыта других стран, в частности
Европейского сообщества. Правовая система
ЕС характеризуется устойчивой внутренней
структурой, придающей ей стабильность и
динамизм. Инструментом унификации
экономического законодательства в ЕС
служат регламенты и решения -
нормативно-правовые акты, сходные с
федеральными законами. Инструментами
гармонизации права служит директива, а в
сфере уголовного права и
уголовно-процессуального - рамочное
решение <*>. В Европейском сообществе,
конечно, существует несколько модельных
законов, регулирующих довольно-таки
небольшой круг общественных отношений.
Среди них можно назвать такие, как
Европейский кодекс социальных гарантий
(Рим, 1990 г.), Международный кодекс рекламной
практики, разработанный рабочей группой
Комиссии по рекламе Международной торговой
палаты (Париж, 1937 г.) и т.п. Принципиальные же
вопросы экономического, политического,
социального характера регулируются с
помощью актов, которые жестко фиксируют
требуемые цели и методы их достижения.
Судебная практика позволила раскрыть
содержание такой важной характеристики
регламентов, директив и решений ЕС, как
обязательность их исполнения во всех
частях (дело Commission Italy). Модельным же актам
Содружества Независимых Государств
свойственен рекомендательный характер в
порядке добровольных самообязательств, и в
связи с этим сложилась практика
существования "особых мнений" или "принятия
половинчатых решений". Прямое действие
является также важным фактором. Если бы в
отношении упомянутых выше актов ЕС, которые
в Европейском сообществе издаются
тысячами, применялась бы такая громоздкая
процедура, какая применяется в странах СНГ,
необходимость самостоятельной
имплементации каждого из них в
национальные правовые системы вызвала бы
полный "паралич" Сообщества <**>. Можно
также признать взаимосвязь между самой
национальной нормой, обеспечивающей
имплементацию норм, вырабатываемых
Европейским сообществом, и юридическими
последствиями. Так, если имплементационная
национальная норма не в состоянии
обеспечить полное и правильное применение
нормы ЕС, это наносит, прежде всего, ущерб
правам лиц, для которых она
предназначалась. Для эффективного
внедрения норм ЕС в национальное
законодательство Суд ЕС постоянно
стремится обеспечить легитимность этого
процесса. Из самой природы некоторых актов
Сообщества вытекает их содержание,
сводящееся к фиксированию поставленных
задач: поиск средств решения является
прерогативой стран-участниц. В этом состоит
принципиальное отличие модельных законов
от законодательных актов ЕС.
--------------------------------
<*> С.Ю. Кашкин.
Право Европейского союза. М., 2005.
<**>
Капустин А.Я. Международно-правовые
проблемы природы и действия права
Евросоюза. М., диссертация докт. юрид. наук.
2001. С. 79.
Отсутствие обязательной силы у
модельных актов, разработанных в рамках
СНГ, дает основания некоторым авторам
утверждать, что они не являются правовыми
актами. Однако другие исследователи
считают, что отсутствие обязательной силы у
таких актов не лишает их юридической
характеристики, а лишь исключает
применение прямых санкций за их
неисполнение <*>.
--------------------------------
<*> Martin Nogueras DJL Instituciones y derecho de la Union Europea,
Madrid, Mc Graw-Hill. 1996. Op cit. Р. 376.
Модельное
законодательство не оправдало себя как
средство гармонизации законодательства
даже в США, где модельные законы
используются как средство унификации с 1892
г. и были приняты такие акты, как
Единообразный закон о продажах,
Единообразный закон о складских расписках,
Единообразный закон об аккредитиве,
Единообразный закон о товариществах,
Модельный
