Теоретические и практические аспекты применения модельного законодательства в странах снг
МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СТРАНАХ
СНГ
Е.В. ШЕСТАКОВА
Шестакова Екатерина
Владимировна - аспирантка Московского
государственного открытого университета,
юрисконсульт ФГУП "ХРСУ МИД России".
В
конце 1991 г. в результате сложных и
противоречивых процессов, приведших к
распаду Союза ССР, появилось
межгосударственное объединение -
Содружество Независимых Государств.
Государства выразили намерение развивать
равноправное и взаимовыгодное
сотрудничество своих народов и государств
в области политики, экономики, культуры,
образования, здравоохранения, охраны
окружающей среды, науки, торговли, в
гуманитарной и иных областях,
содействовать широкому информационному
обмену, добросовестно и неуклонно
соблюдать взаимные обязательства <*>.
Новые конституции государств СНГ послужили
импульсом и прочным юридическим
фундаментом развития их законодательства.
Был создан и нормативный массив
Содружества.
--------------------------------
<*>
Тихоминов Ю.А. Курс сравнительного
правоведения. М., 1996. С. 157 - 160.
Его можно
представить в следующем виде:
а) акты
глав-государств и правительств, иных
органов СНГ;
б) модельные
(рекомендательные) законодательные акты
Межпарламентской Ассамблеи;
в)
многосторонние соглашения Содружества;
г) двусторонние договоры
государств-участников;
д) акты бывшего
СССР;
е) согласованное применение актов
национальных законодательств.
Можно
провести параллель развития
интеграционных объединений в рамках
Содружества с развитием норм модельного
законодательства. Так, с 1991 г. в разное время
было создано 5 объединений (СНГ, ЕврАзЭС,
ЦАЭС-ЦАС, ГУУАМ и Союзное государство). Все
эти объединения прошли определенно
непростой путь развития. Их статус
эволюционировал по-разному. Если
попытаться обозначить тенденции этой
эволюции, то они видятся такими: в настоящее
время основной правовой формой
интеграционного объединения является
международная организация. Очевидно,
сегодня именно она наилучшим образом
отражает сложившийся уровень
заинтересованности государств в
сотрудничестве, их интеграционный
потенциал. Основной проблемой
интеграционных процессов было то, что
зачастую правовой статус объединений в
момент их создания не имел четкого
выражения. Для ряда объединений
свойственна его расплывчатость. Однако в
ходе развития и организационного
оформления статус закреплялся с большей
четкостью, как это можно заметить на
примере ЕврАзЭс. Даже объединение ГУУАМ,
созданное как неформальное, в связи с
объективными потребностями
интеграционного развития все больше
формализуется. Вместе с тем наблюдаются и
иные тенденции: с одной стороны, упрощение
организации, снижение уровня интеграции
(ЦАС), с другой - попытка выхода на более
глубокий уровень интеграции - создание
Союзного государства. Однако обе эти
тенденции влекут за собой отрицательные
последствия - снижение эффективности,
возможности для решения объективных
региональных или субрегиональных проблем -
в первом случае, ввиду потери механизма, во
втором - из-за субъективного опережения
реальных потребностей. Все перечисленные
организации создавались для решения
определенного круга задач в связи с
объективными потребностями. Основной
формой решения проблем и сближения
законодательства являлись нормативные
акты, в частности модельное
законодательство. Сейчас в рамках СНГ
существует три вида модельных
законодательных актов: в рамках Союза
России и Белоруссии, в рамках Договора
"четырех" и в рамках Межпарламентской
Ассамблеи, да еще в рамках СНГ в целом.
Договор "четырех" (29 марта 1996 г. между
Российской Федерацией, Республикой
Беларусь, Республикой Казахстан и
Кыргызской Республикой) является
качественно новым этапом в интеграционном
объединении стран-участниц СНГ, так как
содержит ряд конкретных обязательств,
существенно важных для государств. В
правовой области Стороны обязуются
координировать законопроектную работу,
создавать модельные законодательные акты,
осуществлять обмен правовой информацией,
оказывать правовую помощь по гражданским,
семейным и уголовным делам.
Можно также
увязать развитие модельного
законодательства с деятельностью
Межпарламентской Ассамблеи СНГ.
Межпарламентская Ассамблея
государств-участников Содружества
Независимых Государств (МПА) была
образована 27 марта 1992 года на основе
Алма-Атинского соглашения, подписанного
главами парламентов Армении, Беларуси,
Казахстана, Кыргызстана, России,
Таджикистана и Узбекистана. Ассамблея была
учреждена как консультативный институт для
обсуждения вопросов и рассмотрения
проектов документов, представляющих
взаимный интерес. В 1993 - 1995 годах членами
Межпарламентской Ассамблеи стали
парламенты Азербайджанской Республики,
Грузии, Республики Молдова. В 1999 году к
Алма-Атинскому соглашению присоединилась
Украина. Наибольшее значение в
деятельности Межпарламентской Ассамблеи
имеют вопросы, связанные со сближением и
гармонизацией законодательных актов
государств СНГ. Это направление
осуществляется на основе принимаемых МПА
модельных законодательных актов и
рекомендаций. В соответствии с данными
этапами можно выделить четыре этапа
выработки модельного законодательства.
Первый этап: 1992 - 1995 гг.
Данный период
можно охарактеризовать как "парад
суверенитетов". В государственно-правовой
сфере происходит формирование
конституционного строя, становление
основных правовых институтов. По существу
происходит отказ от прежнего видения
характера отношений между государством и
человеком, в котором права и интересы
человека подчинены правам и интересам
коллектива, общества, государства, и
утверждение принципиального нового типа
отношений между суверенными государствами.
Модельные акты и другие документы,
принимаемые в этот период, носят
декларативный характер. На выработку
политики в сфере имплементации модельного
законодательства существенное влияние
оказывает политическая борьба. Это связано
с тем, что СНГ в отличие от Европейского
союза создавалось для цивилизованного
развода после распада Советского Союза,
Европейский союз - для объединения <*>.
--------------------------------
<*> Страна.ru
Президент РФ: СНГ создавалось для
цивилизованного развода, 25 марта
2005.
Второй этап: 1996 - 1999 гг.
Второй этап
связан с детерминацией круга
экономических, политических,
социокультурных проблем и выработкой путей
их решения. В программу модельного
законотворчества входят такие вопросы, как
формирование правовой основы для
экономической интеграции стран СНГ,
создание целостной модельной правовой базы
социальной политики, гуманитарного
сотрудничества и экологии; первоочередную
разработку модельных актов, имеющих
базовое значение для определенной отрасли
законодательства. На этом этапе внутри
Содружества создаются интеграционные
группы - ЕврАзЭС, ЦАЭС-ЦАС, Союзное
государство, имеющие общие интересы
<*>.
--------------------------------
<*>
Постановление Межпарламентской Ассамблеи
государств-участников СНГ "О разработке
программы модельного законотворчества в
СНГ", от 17 февраля 1996 г. N 7-21. СПб.
Третий
этап: 2000 - 2003 гг.
Дифференциация
отдельных объектов правового
регулирования. Разработка актов,
регулирующих конкретные вопросы, такие, как
рынок ценных бумаг, экспортный контроль,
театр и театральная деятельность,
библиотечное дело.
2004 - 2005 гг. В
настоящее время работа по разработке
модельного законодательства заметно
замедлилась. Данный этап характеризуется
поиском новых решений существующих
правовых проблем. С такими заявлениями
выступают видные политические лидеры
стран-участниц СНГ. Перед государствами,
входящими в состав СНГ, не было сверхзадачи
в экономической интеграции, настоящую же
экономическую интеграцию и взаимовыгодное
сотрудничество на постсоветском
пространстве можно выстроить на основе
относительно новых организаций, таких, как
ЕврАзЭС и ЕЭП. Некоторые локальные
межгосударственные объединения на
постсоветском пространстве более
эффективны, чем СНГ в целом. В этой связи
можно ожидать развитие модельного
законодательства именно в рамках этих
структур.
Законодательство стран СНГ
можно рассматривать в нескольких
плоскостях. Рассмотрим три основные
интеграционные направления развития
модельного законодательства:
1.
Обеспечение прав и свобод человека и
гражданина.
Анализируя правовое
положение бывших граждан СССР в
независимых государствах, встает вопрос о
выявлении наиболее значимых с юридической
точки зрения коллизий, тенденций и
противоречий, которые указывают на
необходимость совершенствования
законодательства в области прав человека и
изменения некоторых подходов в
межгосударственных отношениях. Гарантами
соблюдения прав человека являются сегодня
ООН, центры по правам человека, другие
международные организации, однако
определяющими условиями прочности и
полноты всей совокупности прав человека
являются нормы национального
законодательства в независимых
государствах, а также достигнутые
договоренности между странами-членами СНГ.
Не последнюю роль в данном вопросе играет
модельное законодательство.
Реализация
прав человека немыслима вне государства.
Каждый гражданин подчиняется
законодательству своей страны. Юридическая
связь с государством находит свое
выражение в гражданстве. Профессор А.П.
Мовчан отмечает, что "права человека
немыслимы и не существуют вне государства.
Каждый человек пользуется только такими
правами и свободами - социальными,
экономическими, политическими,
гражданскими и культурными, которые
предусмотрены конституцией и законами
страны, где этот человек живет" <*>.
--------------------------------
<*> Мовчан А.П. Права
человека и международные отношения. М., 1981.
С. 7 - 8.
Очевидно, что для многочисленных
категорий населения вопрос о приобретении
российского гражданства на постсоветском
пространстве в условиях складывающейся
социально-экономической обстановки
становится все более актуальным. Недавние
перемены во властных структурах ряда
государств СНГ: Грузии, Украины, Молдавии и
Киргизии - приводят к укреплению позиций
националистических сил, дальнейшим
притеснениям представителей нетитульных
наций. Такая ситуация способствует
усилению миграционных настроений,
побуждает многих ходатайствовать о
предоставлении российского гражданства.
Последствия миграционных процессов
отражаются практически на всех сферах
жизни общества и деятельности государств
СНГ.
Особенность развития института
гражданства заключается в том, что первый
Закон о гражданстве Российской Федерации
был принят значительно ранее Конституции
(принят 28 ноября 1991 года, вступил в силу 6
февраля 1992 года). Этот Закон был одним из
самых либеральных в мире. Закон не
предусматривал никаких языковых или
идеологических барьеров, препятствующих
принятию гражданства, напротив, был
установлен широкий круг обстоятельств,
облегчающих прием в гражданство. На его
основе Межпарламентской Ассамблеей СНГ был
разработан рекомендательный акт "О
согласованных принципах регулирования
гражданства" от 29 декабря 1992 г. <*>,
направленный на повышение уровня защиты
прав человека в СНГ, сокращение случаев
безгражданства, облегчение контактов между
людьми, установление и поддержание
дружественных и добрососедских отношений
со всеми государствами. Впоследствии
положения данного рекомендательного акта
нашли отражение также в модельном
законодательном акте об общих принципах
регулирования вопросов, связанных с
беженцами-гражданами бывшего СССР на
территориях государств Содружества от 15
июня 1998 года. Этот закон отражал
потребности времени и основывался на опыте
других стран. В частности, опыт стран
Европейского союза дает пример поэтапного
введения института гражданства Сообщества
(Единый Европейский Акт (1986) и Маастрихтский
договор (1992) устанавливают гражданство
Европейского союза, сохраняя при этом
национальное гражданство), как, впрочем, и
пример Великобритании, которая ввела в 1981 г.
три категории гражданства: британские
подлинные, граждане британских зависимых
территорий, граждане британских зависимых
территорий <**>.
--------------------------------
<*> Межпарламентская Ассамблея
государств-участников СНГ. Информационный
бюллетень, 1993. N 2. С. 20 - 21.
<**>
Актуальные вопросы гражданства, Материалы
международной научно-практической
конференции по проблемам гражданства.
23-24.02.1995. М., С. 121.
Но этот положительный
опыт не был воспринят всеми государствами
Содружества. На основе данного
рекомендательного акта были
ратифицированы Договора об урегулировании
вопросов двойного гражданства с
Таджикистаном (1996 г.) и Туркменистаном (1994
г.). Однако достигнутые договоренности
часто нарушались и не защищали в полной
мере права граждан России. Так, в мае 2003 г.
Туркменистаном в одностороннем порядке был
расторгнут Договор о двойном гражданстве,
заключенный в декабре 1993 года, и жители
Туркмении, имеющие двойное гражданство, по
указу Ниязова должны были выбрать одно
гражданство и, в случае выбора российского,
резко ограничивались в правах, становясь
иностранцами.
По моему мнению, этому
существует несколько объяснений.
Во-первых, в связи с тем, что в бывшем СССР
гражданство союзных республик носило чисто
формальный характер, разработка
законодательства о гражданстве в новых
независимых государствах изначально
определялась политическими устремлениями
национальных элит. Законы, принимаемые в
республиках бывшего СССР, были
ориентированы на становление национальной
государственности и не учитывали интересов
всех граждан.
Во-вторых, предложенный
Российской Федерацией модельный акт
трактовался государствами-участниками СНГ
как попытка вмешательства во внутренние
дела и стремление России оказать давление
на новое независимое суверенное
государство.
В настоящее время Россия
отступила от принципов модельного
законодательства, разработанного
Межпарламентской Ассамблеей СНГ. Точкой
отсчета можно считать момент принятия
Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации" 31 мая 2002 года N 62-ФЗ (в
ред. от 11.11.2003 N 151-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ), который
ужесточает порядок принятия гражданства
Российской Федерации и практически
отменяет институт двойного гражданства.
Однако существующее в странах СНГ
законодательство о гражданстве пока
выполняет барьерную роль, а не служит
действенным инструментом улучшения
качественного состава мигрантов. Для
России, в частности, комплексное же решение
проблемы гражданства, миграции, беженцев и
переселенцев является одной из главных
проблем на современном этапе. Данный Закон
не решает и проблему апатридов, так как
лица, проживающие на территориях так
называемых "непризнанных государств"
(Приднестровье, Нагорный Карабах, Абхазия),
зачастую не имеют возможности легитимно
приобрести гражданство какой-либо страны, а
отсутствие четкой политики в вопросе
приобретения российского гражданства
жителями таких территорий создает
благоприятную почву для активизации
антироссийской пропаганды,
