Международная договорно-правовая политика: понятие, специфика, перспективы развития
ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ
РАЗВИТИЯ
Н.А. ЧИГВИНЦЕВА
Чигвинцева
Наталья Александровна - аспирантка кафедры
теории государства и права Саратовской
государственной академии права.
Более
глубокому пониманию процессов объединения
государств, усиления их взаимозависимости
и совместного решения глобальных проблем
способствует международная
договорно-правовая политика,
представляющая собой деятельность
определенных субъектов по выработке общих
идей, целей, задач, способов, механизмов
эффективного правового регулирования
международных отношений посредством
использования таких юридических
инструментов, как международное
политическое соглашение и
международно-правовой договор.
Согласно ст. 2 Венской конвенции "О праве
международных договоров" под договором
понимается "международное соглашение,
заключенное государствами в письменной
форме и регулируемое международным правом,
независимо от того, содержится ли такое
соглашение в одном документе, в двух или
нескольких связанных между собой
документах, а также независимо от его
конкретного наименования" <*>. Анализируя
данное определение, становится очевидным,
что помимо общеродовых признаков,
свойственных любому соглашению
(согласительный характер, добровольность
заключения договора, обязательность его
соблюдения и т.д.), существуют специфические
признаки международного договора:
--------------------------------
<*> Венская
конвенция "О праве международных договоров"
(Вена, 23 мая 1969 г.) // Вестник Высшего
Арбитражного Суда РФ. 1999. N 3.
- возможность
иметь разные названия - договор, конвенция,
трактат, протокол, обмен письмами, нота и
др.;
- способность содержаться в одном
или нескольких документах;
-
обязательное соответствие нормам
международного права;
- заключение в
письменной форме с оговоркой, указанной в
ст. 3 Конвенции.
Вышеперечисленные
признаки, в частности регулируемость
договора международным правом, позволяют
выделить международный договор из
многочисленных форм международных
соглашений, среди которых все более широкое
распространение получают неправовые
международные соглашения, представленные
резолюциями международных органов
(организаций) и политическими соглашениями
между государствами, иначе именуемыми
договоренностями. Их отличие от
международного договора заключается в
отсутствии юридической силы, присущей
международному договору. Однако, не будучи
юридически обязательными, подобные
соглашения обладают морально-политической
силой, что свидетельствует о серьезном
значении данных актов при формировании
межгосударственных отношений.
Политические договоренности могут
заключаться в устной (джентльменские
соглашения) и письменной (совместное
коммюнике, декларация, заявление) формах.
Роль и правовой статус данных договорных
актов весьма точно определил М.С. Горбачев,
отметивший, что, "конечно, совместное
заявление - не договор, но это ко многому
обязывающая принципиальная установка
руководителей обеих стран... Совместные
заявления рассматриваются как прочная
политическая база развития отношений между
их участниками" <*>.
--------------------------------
<*> Право
международных договоров //
http://ci.uz.gov.ua/ua/mfa/law_int_agr.html.
Таким образом, не
вызывает сомнений тот факт, что
политические договоренности обогащают
правовой инструментарий
международно-правовой политики, расширяя
поле ее деятельности.
Что касается
значения международного договора, то его
место в структуре международной
договорно-правовой политики определяется
его ролью в межнациональных отношениях.
Будучи единственным средством мирного
решения вопросов, международный договор
регулирует самые важные и сложные проблемы,
касающиеся обеспечения безопасности,
ограничения гонки вооружений, деятельности
международных организаций, эффективного
функционирования единого экономического
порядка, основанного на сотрудничестве,
равенстве, взаимозависимости,
справедливости, достижении приемлемого для
всех участников переговоров консенсуса
интересов.
В связи с этим разработке
понятия и определению специфических
признаков международного договора
посвящены не только официальные документы
(Венские конвенции о праве международных
договоров с участием государств 1969 г. и с
участием международных организаций 1986 г.
(которая не вступила в силу, однако имеет
определенный политический вес),
Конституция РФ 1993 г., Федеральный закон "О
международных договорах Российской
Федерации" от 15.07.1995 и др.), но и многие
монографии специалистов в области
международного права ("Современное
международное право цивилизованных
народов" Ф.Ф. Мартене, "Международное право"
Л. Оппенгейма, "Право международных
договоров. Общие вопросы международных
отношений" А.Н. Талалаева, "Теория
международного права" Г.И. Тункина и т.д.). В
результате интегрированного подхода к
данной проблеме создается целостная
картина международно-правового договора
как незаменимого элемента международной
договорно-правовой политики.
Не менее
важной составляющей международной
договорно-правовой политики являются ее
субъекты. В самом общем понимании субъектом
международной договорно-правовой политики
является участник международных
переговоров, в результате которых может
быть заключен международный договор либо
достигнута некая политическая
договоренность. Однако в связи с
разнообразием международных отношений
существуют различные основания для их
классификации.
Так, в зависимости от
стадий заключения договора можно
выделить:
- участвующее в переговорах
государство - то, которое принимало участие
в составлении и принятии текста
договора;
- договаривающееся
государство - то, которое согласилось на
обязательность для него договора,
независимо от того, вступил договор в силу
или нет;
- участник-государство, которое
согласилось на обязательность для него
договора и для которого договор находится в
силе <*>.
--------------------------------
<*>
Венская конвенция о праве международных
договоров // Вестник Высшего Арбитражного
Суда РФ 1999 N 3.
Помимо вышеперечисленных
видов субъектов в Венской конвенции 1969 г.
упоминается еще одна категория -
"подписавшие договор", не совпадающая с
понятием участник переговоров, т.к. участие
в разработке текста договора совсем не
обязательно означает его подписание.
В
зависимости от уровня договаривающихся
сторон выделяют следующие субъекты
международной договорно-правовой
политики:
- государства;
-
международные организации;
-
правительства иностранных государств;
-
иные федеральные органы исполнительной
власти.
Государство в силу своего
суверенитета вправе участвовать в любых
переговорах, независимо от того, будут они
иметь юридические последствия или нет.
Согласно принципу суверенного равенства
каждое государственное образование
является равноправным членом мирового
сообщества, обладая такими же правами и
обязанностями, что и другие.
Участие
международных организаций в
договорно-правовой политике носит
ограниченный рамками той или иной
организации функциональный характер. В
международной практике принято выделять
универсальные и специализированные
международные организации <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Международно-правовые акты: природа и
способы влияния // Журнал российского права.
2002. N 1.
К первым относится, например,
Организация Объединенных Наций. Особый
интерес для эффективной реализации
международной договорно-правовой политики
представляют постоянно действующие в
пределах ее компетенции международные
форумы, участники которых принимают
документы и акты, содержащие согласованные
оценки международных ситуаций и основных
направлений совместной деятельности в
различных областях деятельности.
Под
категорию специализированных
международных организаций попадают
Всемирная торговая организация (ВТО),
Международная организация труда (МОТ),
Организация Объединенных Наций по вопросам
образования, науки и культуры (ЮНЕСКО),
Всемирная организация здравоохранения и
многие другие. К их компетенции относится
большой объем работ по реализации как
универсальных международно-правовых
договоров, так и собственных решений,
изложенных в рекомендациях, резолюциях,
докладах.
Договорная деятельность
органов исполнительной власти иностранных
государств, к числу которых относятся
правительства, федеральные министерства,
ведомства, комитеты, осуществляется по
конкретным торгово-экономическим,
научно-техническим, экологическим,
гуманитарным, культурным вопросам, не
выходящим за рамки полномочий
соответствующих учреждений.
Тот факт,
что в настоящее время Российская Федерация
является участницей примерно двадцати
тысяч действующих международных договоров
<*>, свидетельствует о высокой
результативности отечественной
договорно-правовой политики, реализуемой
на международной арене. Дальнейшее
расширение договорных связей
обуславливает необходимость разработки
следующих направлений ее ближайшего
развития:
--------------------------------
<*>
Бояршинов Б.Г. Международные договоры в
правовой системе Российской Федерации //
Законодательство. 1997 N 4.
-
совершенствование внутригосударственного
законодательства, регламентирующего
заключение международных договоров;
-
гармонизация национальных законодательств
государств - членов Евразийского
экономического сообщества;
- интеграция
Российской Федерации во Всемирную торговую
организацию.
Касаясь проблем
оптимизации национального
законодательства в области международного
права, особое внимание следует обратить на
вопрос, все ли виды международно-правовых
договоров имеют приоритет над федеральными
законами.
Согласно положениям Венской
конвенции 1969 г. "каждый действующий договор
обязателен для его участников и должен ими
добросовестно исполняться". Кроме того, в
соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции, "если
международным договором Российской
Федерации установлены иные права, чем
предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора". Ссылаясь
на универсальный принцип обязательности
исполнения международных обязательств и
строго придерживаясь вышеуказанной
конституционной нормы, можно прийти к
положительному ответу на вопрос о
приоритете всех без исключения
международных договоров по отношению к
национальному законодательству.
Однако, думается, что однозначного решения
обозначенной проблемы не существует. Как
совершенно справедливо заметил Ю.А.
Тихомиров, вопрос о юридической силе и
характере отношений международных
договоров и национальных законов
необходимо решать "дифференцированно, с
учетом существования всего многообразия
как договоров, так и законов" <*>.
--------------------------------
<*> Тихомиров Ю.А.
Публичное право. М., 1995. С. 195 -
198.
Дифференцированный подход видится в
необходимости учета особенностей каждого
вида международного договора.
Действительно, международный договор
обязателен для исполнения сторонами, его
подписавшими, следовательно,
ответственность за исполнение
обязательств по межгосударственному
договору несет государство в целом; если же
стороной по договору является какое-либо
ведомство, то именно оно, а не правительство
и уж тем более не государство, отвечает за
неисполнение либо ненадлежащее исполнение
обязательств по заключенному договору.
В связи с тем, что чаще всего возникает
вопрос о соответствии
межправительственных и межведомственных
международных договоров общепризнанным
нормам и принципам международного права,
необходимость в разработке определенных
изменений и дополнений в Федеральный закон
"О международных договорах Российской
Федерации" <*>, касающихся конкретизации
прав органов государственной власти по
заключению вышеуказанных видов договоров,
механизма приостановления и прекращения их
действия, установления юридической
ответственности должностных лиц в случае
совершения ими противоправных действий в
процессе выработки, подписания и
применения данных договоров, очевидна.
--------------------------------
<*> Федеральный
закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных
договорах Российской Федерации" // СЗ РФ от
17.06.1995. N 29. Ст. 2757.
Не менее оживленную
дискуссию вызывает проблема участия
субъектов РФ в международных и
внешнеэкономических отношениях. Несмотря
на то что определение Конституционного
Суда, казалось бы, расставило все точки над
i, признав утратившими силу положения
Конституций ряда республик, касающиеся их
права осуществлять международную
деятельность <*>, вопрос о месте, роли и
статусе субъектов РФ на международной
арене остался открытым. Оставив за
регионами возможность заключения
международных договоров при условии, что
последние не затронут полномочий и
прерогатив Российской Федерации как
суверенного государства и будут
соответствовать федеральным законам, Закон
"О координации международных и
внешнеэкономических связей субъектов
Российской Федерации" <**> в то же время
установил четко регламентированную
процедуру согласования практически всех
действий субъектов РФ в этой области с
федеральными органами исполнительной
власти.
--------------------------------
<*>
Определение Конституционного Суда РФ от
27.06.2000 N 92-О "По запросу группы депутатов
Государственной Думы о проверке
соответствия Конституции Российской
Федерации отдельных положений конституций
Республики Адыгея, Республики
Башкортостан, Республики Ингушетия,
Республики Коми, Республики Северная
Осетия - Алания и Республики Татарстан" // СЗ
РФ от 17.07.2000. N 29. Ст. 3117.
<**> Федеральный
закон от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации
международных и внешнеэкономических
связей субъектов Российской Федерации" // СЗ
РФ от 11.01.1999. N 2. Ст. 231.
В связи с этим
представляется необходимым разработать
четкую нормативно-правовую базу
разграничения полномочий органов
государственной власти РФ и ее субъектов в
части осуществления международных связей,
а также механизма реализации субъектами РФ
своих полномочий в этой сфере
деятельности.
Развитие международной
договорно-правовой политики во втором
направлении осуществляется на принципах
согласованности правового регулирования,
максимального сближения сроков принятия
национальных нормативно-правовых
документов по вопросам усиления
интеграции, приоритетности общепризнанных
принципов и норм международного права над
актами национального законодательства,
поэтапности гармонизации в соответствии с
юридической значимостью и иерархией
нормативно-правовых актов <*>.
--------------------------------
<*> Барков А.В.
Проблемы гармонизации в Евразийском
экономическом сообществе // Журнал
российского права. 2003. N 8.
На сегодняшний
день особую актуальность приобретают
процессы интеграции России и Беларуси, в
связи с чем программа-минимум
договорно-правовой политики в этой области
видится в определении
