Является ли гарантом организации и деятельности законодательных органов субъектов российской федерации верховный суд российской федерации?
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВЕРХОВНЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?
М.М.
КУРМАНОВ
Курманов М.М., кандидат
юридических наук, Академия управления
"ТИСБИ", г.
Казань.
Конституционно-правовые основы
статуса законодательного органа субъекта
РФ определяются Конституцией РФ,
федеральным законодательством,
конституциями (уставами), законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов
РФ. В Конституции РФ провозглашено, что
государственную власть в субъектах РФ
осуществляют образуемые ими органы
государственной власти (ч. 2 ст. 11).
Пункт
"н" ст. 72 Конституции РФ определяет, что в
совместном ведении РФ и субъектов РФ
находится установление общих принципов
организации системы органов
государственной власти и местного
самоуправления. При этом Конституция РФ
предусматривает, что система органов
государственной власти республик, краев,
областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов
устанавливается субъектами РФ
самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя РФ и общими
принципами организации представительных и
исполнительных органов государственной
власти, установленными федеральным законом
(ст. 77).
Федеральным законом от 6 октября
1999 г. "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" (с
последующими изменениями и дополнениями,
далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г.)
установлены система органов
государственной власти субъекта РФ,
принципы деятельности органов
государственной власти субъекта РФ, основы
статуса, основные полномочия
законодательного органа субъекта РФ,
порядок принятия законодательным органом
субъекта РФ нормативных правовых актов,
основания ответственности и порядок
досрочного прекращения полномочий
законодательного органа субъекта РФ.
Принятый Федеральный закон обязал
субъектов РФ привести законодательство
субъектов РФ, регламентирующее организацию
органов государственной власти субъектов
РФ, в соответствие с ним. Для этого, а также в
целях обеспечения преемственности власти
устанавливается переходный период - два
календарных года со дня вступления в силу
настоящего Федерального закона. Процесс
выполнения предписаний указанного
Федерального закона в Республике Татарстан
стал предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ, Судебной
коллегии по гражданским делам Верховного
Суда РФ, Президиума Верховного Суда РФ.
В рамках данного исследования представляю
анализ некоторых гражданских процессов,
решений судов, связанных со сроком
вступления в силу Федерального закона от 6
октября 1999 г., попытками досрочного
прекращения полномочий Государственного
Совета Республики Татарстан, признанием
неправомочным состава депутатов и т.д., и
попытаюсь ответить на вопрос, вынесенный в
заголовок статьи: "Является ли гарантом
организации и деятельности
законодательных органов субъектов РФ
Верховный Суд РФ?"
Первый процесс. До
принятия Федерального закона от 6 октября
1999 г. каждый субъект РФ на основе
конституционного строя Российской
Федерации самостоятельно устанавливал
систему законодательных и исполнительных
органов, регулировал порядок их
деятельности. Конституцией Республики
Татарстан, например, закреплялось, что
Государственный Совет Республики
Татарстан является законодательным и
представительным органом государственной
власти Республики Татарстан и состоит из 130
депутатов. Устанавливались два режима
проведения заседаний Государственного
Совета РТ: пленарная сессия по рассмотрению
наиболее важных вопросов в составе
установленного числа народных депутатов РТ
(130 депутатов) и заседания в составе 39
депутатов, избранных для работы на
постоянной профессиональной основе (малый
парламент). Решения (постановления, законы),
принимаемые как на пленарных заседаниях,
так и на заседаниях в составе 39 депутатов,
избранных для работы на постоянной основе,
были равнозначными. ФЗ от 6 октября 1999 г.
установил возможность принятия законов
субъекта РФ только от установленного числа
депутатов (в нашем случае - от 130 депутатов) и
принятия постановлений - от избранного
числа депутатов.
Возник вопрос: с какого
времени проведение заседаний в составе 39
депутатов, работающих на постоянной основе,
становилось невозможным и нелегитимным: с 19
октября 1999 г., со дня вступления в силу
данного Федерального закона, или же с 19
октября 2001 г.? Определенную лепту в
разрешение данного вопроса внесли судебные
процессы по заявлению группы граждан о
неправомочности проведения заседаний в
составе народных депутатов Республики
Татарстан, работающих на постоянной основе.
На их взгляд, с момента вступления в силу
Федерального закона, то есть с 19 октября 1999
г., проведение заседаний в составе 39
депутатов, работающих на постоянной
профессиональной основе, незаконно.
Верховный суд Республики Татарстан,
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ последовательно
отказали в удовлетворении заявления группы
граждан, в своих решениях признав
законность проведения заседаний
Государственного Совета РТ в составе 39
депутатов и указав, что в соответствии со
ст. 30 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
установлен переходный период - два года для
приведения законодательства субъектов РФ в
соответствие с Федеральным законом от 6
октября 1999 г. и обеспечения преемственности
власти <*>.
--------------------------------
<*>
Решение Судебной коллегии Верховного суда
РТ от 11 апреля 2001 г. N 3-1-39; Определение
Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 г. N 11Г01-35;
Постановление Президиума Верховного Суда
РФ от 13 марта 2002 г. N 194пв-01пр.
Генеральная
прокуратура РФ не согласилась с данными
решениями и внесла протест в Президиум
Верховного Суда РФ.
Рассмотрев данный
протест, Президиум Верховного Суда РФ
отказал в удовлетворении протеста и
признал правомочность проведения
заседаний в составе 39 депутатов, работающих
на постоянной основе, и тем самым признал
легитимными все решения, принятые данным
составом депутатов в течение двух лет (до 19
октября 2001 г.) с момента принятия
Федерального закона от 6 октября 1999 г.
Второй процесс. Конституция РФ (ст. 71, 72, 73, 76)
устанавливает следующие виды
законодательной компетенции Российской
Федерации и субъектов РФ:
1)
законодательная компетенция исключительно
Российской Федерации (ст. 71, ч. 1, 5 ст. 76
Конституции РФ);
2) совместная
законодательная компетенция Российской
Федерации и субъектов РФ (ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76
Конституции РФ);
3) законодательная
компетенция исключительно субъектов РФ (ст.
73, ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ).
Обеспечение соответствия Конституции РФ и
федеральным законам конституций, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов
субъектов РФ находится в совместном
ведении Российской Федерации и ее
субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). А
государственные органы субъектов РФ должны
осуществлять контроль за соответствием
конституции (устава), законов и иных
нормативных правовых актов субъектов РФ
федеральному законодательству и в случае
несоответствия принять изменения,
дополнения, признать утратившими силу
нормативные правовые акты субъектов РФ.
Если органы государственной власти
субъектов РФ не выполняют данное
предписание, то может последовать
обращение в суд общей юрисдикции для
установления противоречия нормативного
правового акта субъекта РФ федеральному
законодательству. А в случае принятия
органами государственной власти субъектов
РФ нормативных правовых актов,
противоречащих Конституции РФ, федеральным
конституционным законам и федеральным
законам и повлекших за собой массовые и
грубые нарушения прав и свобод человека и
гражданина, угрозу единству и
территориальной целостности Российской
Федерации, национальной безопасности
Российской Федерации и ее
обороноспособности, единству правового и
экономического пространства Российской
Федерации, органы государственной власти
субъектов РФ несут ответственность (ст.
3.1).
Генеральной прокуратурой РФ
предпринимались неоднократные попытки
признания факта неисполнения решений судов
о признании противоречащими федеральному
законодательству некоторых статей
Конституции Республики Татарстан
Государственным Советом РТ.
Заместитель Генерального прокурора РФ А.Г.
Звягинцев обратился в Верховный суд
Республики Татарстан с заявлением в
порядке ст. 9 Федерального закона от 6
октября 1999 г. об установлении факта
уклонения Государственным Советом РТ от
исполнения решений судов, в результате
которого нарушены конституционные права
граждан Российской Федерации быть
избранными в органы государственной власти
республики, созданы препятствия по
реализации на территории Республики
Татарстан суверенных прав Российской
Федерации, влекущие угрозу единству и
территориальной целостности РФ, единству
правового пространства Российской
Федерации, а также препятствия для
обеспечения верховенства и прямого
действия Конституции РФ на всей территории
РФ, для реализации закрепленных
Конституцией РФ основ конституционного
строя и полномочий федеральных органов
власти.
Не преследуя цели оспаривать
заявление заместителя Генерального
прокурора РФ (в этом нет необходимости, так
как решением Судебной коллегии по
гражданским делам Верховного суда РТ,
вступившим в законную силу, ему отказано в
признании факта уклонения
Государственного Совета РТ от исполнения
решений судов), в рамках данной публикации
остановлюсь на некоторых статьях
Конституции РТ <*>, по которым, на взгляд
прокуратуры, не исполнены решения судов.
--------------------------------
<*> Ведомости
Государственного Совета Татарстана. 2002. N
4.
Например, ст. 58 Конституции РТ, которая
была изложена в следующей редакции:
"1.
Граждане РТ обязаны нести военную службу в
соответствии с законом. Воинская
обязанность исполняется на территории
Республики Татарстан или вне ее на основе
договорных обязательств РТ.
2.
Возможность замены воинской службы
выполнением альтернативных обязанностей, а
также освобождение от воинской службы
устанавливаются законом".
РЕШЕНИЕМ
ВЕРХОВНОГО СУДА РТ Ч. 1 СТ. 58 КОНСТИТУЦИИ РТ В
ЧАСТИ, УСТАНАВЛИВАЮЩЕЙ, ЧТО ВОИНСКАЯ
ОБЯЗАННОСТЬ ИСПОЛНЯЕТСЯ НА ТЕРРИТОРИИ
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ИЛИ ВНЕ ЕЕ ПРЕДЕЛОВ НА
ОСНОВЕ ДОГОВОРНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РЕСПУБЛИКИ
ТАТАРСТАН (выделено мной. - М.К.), признана
противоречащей федеральному
законодательству. Государственный Совет РТ
в течение февраля - апреля 2002 г. внес
изменения и дополнения в Конституцию РТ и
во исполнение решения Верховного суда РТ
изложил эту статью в следующей редакции (ч. 1
ст. 63): "Граждане в Республике Татарстан
обязаны нести военную службу в
соответствии с федеральным законом".
Хочется спросить: в чем проявляется
неисполнение? Такая редакция статьи
привела к срыву призыва или препятствовала
исполнению своих обязанностей военному
комиссару Республики Татарстан? В ходе
судебного заседания такие данные
представлены не были.
Возьмем другой
пример. Статья 152 Конституции РТ была
изложена в следующей редакции: "1. Высший
арбитражный суд Республики Татарстан
является высшим судебным органом,
осуществляющим правосудие по
экономическим спорам в сфере управления,
между предприятиями, учреждениями и
организациями, а также гражданами,
осуществляющими предпринимательскую
деятельность в установленном законом
порядке.
2. Компетенция, порядок
организации и деятельности арбитражного
суда РТ определяются Законом о Высшем
арбитражном суде РТ".
РЕШЕНИЕМ
ВЕРХОВНОГО СУДА РТ СТ. 152 В ЧАСТИ,
ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕЙ ПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ И
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РТ
(выделено мной. - М.К.), признана
противоречащей федеральному
законодательству.
В результате
внесенных изменений и дополнений данная
статья изложена в следующей редакции:
"Статья 112.1. Арбитражный суд РТ является
судебным органом, осуществляющим
правосудие путем разрешения экономических
споров и иных дел, рассматриваемых
арбитражными судами.
2. Полномочия,
порядок образования и деятельности
Арбитражного суда РТ устанавливаются
федеральным конституционным законом".
Заместитель Генерального прокурора просит
признать факт уклонения Государственного
Совета РТ от исполнения решений судов по
этим фактам. Если внимательно прочитать
решения судов, которые дословно
воспроизведены выше, то можно легко
убедиться, что они выполнены.
Аналогичные претензии прокуратуры
заявлены еще в двух случаях по ст. 153, 155
Конституции Республики Татарстан.
Претензии прокурора заключаются в том, что,
оказывается, по его мнению, субъекты РФ не
имеют права воспроизводить в своих
конституциях (уставах), законах положения
Конституции РФ, федеральных
конституционных и федеральных законов,
регулирующих предметы исключительного
ведения Российской Федерации, а также
делать ссылки на них.
К сожалению,
Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда РФ в решениях о признании
противоречащими федеральному
законодательству некоторых статей
Конституции РТ, Конституции Республики
Коми закрепляют, что "по смыслу ст. ст. 71 и 76
Конституции РФ конституции, законы и иные
нормативные правовые акты республик в
составе Российской Федерации не должны
содержать нормы по вопросам
исключительного ведения Российской
Федерации". Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П поправил
Верховный Суд РФ и отмечает: "Между тем
решение вопроса о правомерности
воспроизведения статей Конституции РФ, в
том числе тех, предмет которых относится к
ведению Российской Федерации, ни по каким
основаниям не может быть отнесено к
компетенции судов общей юрисдикции, - это
компетенция Конституционного Суда РФ".
Центральным доводом прокуратуры являлся
факт неисполнения решения суда по ст. 108
Конституции РТ (об обязанности владения
Президентом РТ государственными языками
Республики Татарстан). По мнению прокурора,
данная редакция полностью воспроизведена в
ст. 91 Конституции РТ (измененной и
дополненной 19 апреля 2002 г.). Действительно,
ст. 91 Конституции РТ изложена в следующей
редакции: "Президентом РТ может быть
избран... владеющий государственными
языками Республики Татарстан". То есть с
формальной стороны решение суда не
исполнено, и вроде можно признать факт
неисполнения решения суда. Однако
федеральный законодатель ставит условие,
что неисполнение решения суда может быть
признано только в том случае, если это
повлекло за собой массовые и грубые
нарушения прав и свобод человека и
гражданина, угрозу единству и
территориальной целостности Российской
Федерации, национальной безопасности
Российской Федерации и ее
обороноспособности, единству правового и
экономического пространства Российской
Федерации. Во время судебного процесса от
прокурора требовалось представление
заявлений от кандидатов в Президенты РТ об
отказе в регистрации на этом основании при
проведении выборов Президента РТ в марте 2001
г. Таких заявлений не было и
