Система правовой охраны конституции российской федерации
Д.С. КОРОВИНСКИХ, О.Н.
ДОРОНИНА
Становление Российской
Федерации как демократического правового
государства обусловливает потребность в
формировании особого отношения всех
государственных структур, механизмов и
должностных лиц к обществу и праву, а также
построения и действия стабильной
оптимальной законодательной основы
жизнедеятельности общества и государства.
Все государственные решения должны
основываться не на усмотрении, а на законе,
в конечном счете - на Конституции РФ.
Поэтому важнейшим условием решения данных
задач является обеспечение верховенства
Конституции в правовой системе РФ, а также
ее четкое и неукоснительное соблюдение.
Однако расширение законодательного
массива и усложнение государственной
деятельности в целом несет в себе
потенциальную возможность роста числа
внутригосударственных противоречий, в том
числе связанных с нарушением Конституции
РФ правовыми актами государства, его
органов и должностных лиц.
Характеристика Российского государства
как демократического и правового включает
прежде всего конституционное ограничение
пределов усмотрения государственных
институтов, функционирование
государственного механизма на основе
принципов народовластия и разделения
властей, а также введение в
государственно-правовую систему
институтов, нацеленных на разрешение,
предотвращение указанных выше
противоречий.
Особого внимания
заслуживает вопрос об обеспечении
верховенства и реальности Конституции в
федеративном государстве, каким является
Россия. Как известно, в нашем государстве
наряду с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и иными
правовыми актами действуют конституции
(уставы), законы и иные правовые акты
субъектов Федерации. Вполне естественно,
что в таких условиях необходим механизм,
который стоял бы на страже обеспечения
единства правового пространства страны и
гарантировал бы соблюдение установленной
иерархии правовых актов, на вершине которой
стоит Конституция Российской Федерации.
Это основополагающее условие нормального
функционирования правового федеративного
государства.
Особая роль в обеспечении
режима конституционной законности в
Российской Федерации принадлежит правовой
охране Конституции РФ. Именно эффективная
охрана Конституции РФ может и должна
обеспечить точное и последовательное
проведение ее в жизнь, усиление ее роли как
основного правового и политического
документа страны, главного гаранта защиты
прав и свобод граждан. Без нее, как
показывает мировой опыт, невозможно
создание правового государства, реальное
обеспечение на практике принципов
народовластия и разделения властей.
Традиционным для отечественной науки
конституционного права являлся подход к
определению правовой охраны Конституции
как системы гарантий, при помощи которых
обеспечивается выполнение конституционных
норм и строгое соблюдение режима
конституционной законности. При этом
указывалось, что реальность Конституции
нуждается в целой системе социальных,
экономических, идеологических,
организационных и правовых гарантий.
Приоритет отдавался так называемым общим
гарантиям - социальным, экономическим и
идеологическим <*>.
--------------------------------
<*> См.: Шафир М.А.
Правовая охрана Конституции //
Теоретические основы Советской
Конституции / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.:
Издательство "Наука", 1981. С. 176 - 185.
Однако
уже в советской юриспруденции
подчеркивалось, что объективные гарантии
не могут предотвратить или пресечь
нарушение конституционных норм. В данном
случае особое значение имеют правовые
гарантии, поскольку именно они служат целям
обеспечения реальности Конституции. При
этом речь идет не только о повышении
авторитета и стабильности конституционных
норм, но и о возможности своевременно
предупреждать и пресекать какие бы то ни
было нарушения Конституции, что
немаловажно, поскольку все другие гарантии
лишь создают предпосылки для успешного
осуществления Конституции <*>. Однако
рассмотрение правовой охраны Конституции
Российской Федерации как системы ее
юридических гарантий имеет, на наш взгляд,
существенный недостаток: не учитываются
связи, взаимодействие между юридическими
средствами, направленными на обеспечение
соблюдения конституционных норм.
--------------------------------
<*> См., например:
Щетинин Б.В. Проблемы теории советского
государственного права. М., 1969. С. 165;
Иванищева Н.П. Конституции зарубежных
социалистических стран. Автореф. дис. на
соискан. уч. ст. докт. юрид. наук. Л., 1979. С. 30;
Орзих М.Ф., Черкес М.Е., Васильев А.С. Правовая
охрана Конституции в социалистическом
государстве // Советское государство и
право. 1988. N 6. С. 5.
Правовую охрану
Конституции определяли также как вид
государственной деятельности -
"деятельность по обеспечению правовыми
средствами верховенства и высшей
нормативной, юридической силы конституции
в обществе, ее неукоснительного соблюдения"
<*>, разновидность правоохранительной
деятельности государства <**>. В данном
случае также упускается важный момент -
правовой статус субъектов, осуществляющих
данный вид государственной деятельности, а
также правовые нормы, регулирующие данный
вид государственной деятельности.
--------------------------------
<*> См.: Ильинский
И.П., Щетинин Б.В. Конституционный контроль и
охрана конституционной законности в
социалистических странах // Советское
государство и право. 1969. N 9. С. 41; Шульженко
Ю.Л. О понятии "правовая охрана Конституции"
// Государство и право. 2002. N 7. С. 12.
<**>
См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного
права. М.: Юристъ, 2001. С. 120.
Нам
представляется, что наиболее точную
характеристику правовой охраны
Конституции Российской Федерации можно
получить, рассматривая ее как составную
часть, уровень более широкой системы -
правоохранительной системы Российской
Федерации. Основанием для выделения
правовой охраны Конституции РФ в
правоохранительной системе страны
является особый объект охраны - Конституция
Российской Федерации 1993 г. как нормативный
правовой акт, обладающий особыми
юридическими свойствами - верховенством и
высшей юридической силой. Верховенство
Конституции Российской Федерации
определяет ее статус в различных важнейших
подсистемах общества, в отношении их
основных структурных элементов, в
особенности политической системы
государственного управления. Высшая
юридическая сила Конституции РФ
характеризует место данного правового акта
в системе источников российского права, а
также иных соционормативных регуляторов.
Юридические свойства Конституции
Российской Федерации находят свое яркое
выражение в том, что именно в ней
устанавливаются важнейшие,
общеобязательные основы функционирования
экономической, социальной, политической,
духовной сфер общественной жизни.
Спецификой данной системы правовой охраны
Конституции Российской Федерации также
является ее закрепление в конституционных
нормах, т.е. самом объекте правоохраны, что
свидетельствует об особой правовой охране
Конституции с целью обеспечения
конституционности государства в целом, а
также отдельных его институтов.
Правовая охрана Конституции РФ
способствует не только обеспечению
реализации конституционных норм, но и
сохранению безопасности государства, его
независимости и государственной
целостности, поскольку конституционное
государство может существовать только в
рамках конституционно упорядоченного
политического процесса. Конституционная
законность (конституционность), с одной
стороны, есть неотъемлемое условие
действенного функционирования
конституционализма, а с другой -
представляет собой правовой режим
жизнедеятельности общества и государства,
гарантированный механизмом правовой
охраны Конституции, при котором
общественные отношения, акты и действия
субъектов права должны соответствовать
конституционным требованиям. Решению этих
задач должна служить система специальных
конституционно-правовых институтов,
обеспечивающих стабильность и реальность
Конституции как Основного закона
государства.
Рассматривая правовую
охрану Конституции Российской Федерации
как часть правоохранительной системы,
можно выделить ее составные элементы: а)
конституционные нормы, обеспечивающие
стабильность и реальность Конституции
Российской Федерации как Основного закона
государства; б) принципы правовой системы
Российской Федерации (в первую очередь
принцип законности, а также справедливости,
демократизма, гуманизма, ответственности
за виновное деяние); в) субъекты правовой
охраны Конституции Российской Федерации,
которые, в свою очередь, представляют собой
построенную на принципе разделения властей
систему государственных органов,
осуществляющих контроль и надзор за
соблюдением конституционных норм, а также
применение мер конституционной
ответственности; г) специфическая
правоохранительная деятельность,
направленная на защиту норм Основного
закона государства, применение мер
государственного принуждения в случае их
нарушения.
Обязанность обеспечивать
реализацию конституционных норм,
предотвращать и пресекать их нарушения
возлагается на все без исключения
государственные органы - Президента
Российской Федерации, Федеральное Собрание
РФ, Правительство РФ, федеральные суды,
входящие в соответствии со ст. 11
Конституции РФ в систему государственной
власти. Таким образом, системой органов
охраны Конституции является система
государственной власти Российской
Федерации, основанная на принципе
разделения властей. Вместе с тем она
сориентирована в первую очередь на защиту
Конституции от посягательств со стороны
самих государственных органов и
должностных лиц государства.
Исследование развития отечественного
российского конституционного
законодательства, направленного на
обеспечение соблюдения и реализации норм
Основного закона нашего государства,
показывает, что к 1993 г. в России произошла
смена модели системы правовой охраны
Конституции Российской Федерации,
обусловленная коренными изменениями в
российской правовой системе. Если охрана
советских Конституций осуществлялась
высшими представительными органами
государственной власти (Президиумом
Верховного Совета СССР и президиумами
Верховных Советов союзных республик), то в
результате конституционной реформы 1991 - 1993
гг. основным элементом механизма охраны
Конституции стал Конституционный Суд
Российской Федерации.
К сожалению,
системе государственной охраны
Конституции присуще стремление к
концентрации государственных полномочий в
одном государственном органе. Эффективную
охрану Конституции РФ может обеспечить
лишь государственный механизм, построенный
на принципе разделения властей с учетом
системы сдержек и противовесов. Как
показала практика развития российского
конституционализма, абсолютизация одного
из государственных органов в качестве
единственного "гаранта Конституции"
неизбежно влечет за собой нарушение им
конституционных норм либо бездействие.
Указанный недостаток государственной
правовой охраны Конституции Российской
Федерации позволяет сделать вывод о
необходимости включения в состав субъектов
институтов гражданского общества <*>.
Общественная подсистема конституционной
охраны, если учитывать реальности ее
организации, должна заключаться в
обеспечении для общественности
возможностей обсуждения конституционных
вопросов, воздействия на их разрешение
путем обращения к государственным
субъектам конституционной охраны, а также
контроля их за функционированием. Вместе с
тем следует признать, что в области
контактов общественной и
государственно-институциональной
подсистем конституционной охраны
возникают серьезные и пока плохо изученные
трудности.
--------------------------------
<*>
См.: Белкин А.А. Обеспечение
конституционности: сопряжение механизмов //
Законодательные ведомости
Санкт-Петербурга, 1995. N 15 - 16. С. 64 -
70.
Исследовав методы осуществления
правовой охраны Конституции Российской
Федерации различными органами
государственной власти, диссертант
предлагает подразделить их на следующие
виды:
- предупредительные методы
направлены на предупреждение и пресечение
нарушения конституционных положений
(изменение конституционных норм в порядке,
установленном гл. 9 Конституции Российской
Федерации, что обеспечивает стабильность
правовых норм; толкование конституционных
норм, направленное на преодоление
неопределенности в их понимании. В
соответствии со ст. 125 (ч. 5) Конституции РФ
полномочием толкования Конституции
наделен только Конституционный Суд РФ.
Однако уяснение смысла конституционных
норм может производиться, к примеру,
Президентом РФ при осуществлении
полномочий гаранта Конституции или
Федеральным Собранием в законодательном
процессе, а также федеральными судами при
непосредственном применении положений
Конституции. При этом толкование
Конституции ограничено определенными
пределами - в результате толкования не
должны создаваться новые конституционные
нормы или же изменяться смысл уже
существующих положений Основного закона;
разрешение конституционных споров -
преодоление противоречий в вопросе о
принадлежности государственных
полномочий, а также о соответствии
Конституции РФ деяний общественных
объединений; предварительный контроль
конституционности правовых актов -
проверка соответствия Конституции РФ не
вступивших в силу федеральных законов,
международных договоров, вопросов,
выносимых на референдум РФ, указов
Президента РФ о введении военного или
чрезвычайного положения);
-
охранительные методы правовой охраны
направлены на восстановление нарушенных
норм Конституции Российской Федерации и
наказание виновных в конституционных
деликтах (последующий конституционный
контроль и надзор - проверка
конституционности действующих правовых
актов нормативного характера и
индивидуального характера; применение мер
конституционной ответственности за
нарушение норм Конституции РФ).
Следует
отметить, что эффективную правовую охрану
Конституции обеспечивает органичное
сочетание в деятельности ее субъектов
различных методов.
Обобщив практику
осуществления Президентом Российской
Федерации его полномочий как гаранта
Конституции РФ за 1999 - 2004 гг., можно сделать
вывод о том, что в настоящее время именно он
играет ведущую роль в механизме охраны
Конституции Российской Федерации.
Президент РФ обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов
государственной власти, определяет
основные направления внешней и внутренней
политики государства, которые затем
реализуются в соответствующих законах и
подзаконных актах, принимаемых
государственными органами власти всех
уровней (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), он
обладает значительными полномочиями по
разрешению конституционных споров (ч. 2 ст.
80, ч. 1 ст. 85 Конституции) контрольными
полномочиями (п. "д" ст. 84, ч. 2 ст. 85
Конституции, ст. 33 Федерального
конституционного закона "О Правительстве
Российской Федерации"), а также привлечению
государственных органов и должностных лиц
к конституционной ответственности (ст. 29.1
Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных
