Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправданно ли сохранение различных правовых режимов?
огородничества и садоводства. Как было
отмечено выше, законодатель устанавливал
различия между землями, пригодными для
садоводства и огородничества. Ныне
действующее законодательство подобных
различий не устанавливает, но и единой
нормы, устанавливающей перечень категорий
земель, из которых могут предоставляться
земельные участки для вышеназванных целей,
нет. Положения, касающиеся земель, из числа
которых могут предоставляться земли для
ведения огородничества, рассредоточены по
статьям ЗК РФ и Закона, что представляется
не совсем правильным по следующим
мотивам.
Исходя из ч. 1 ст. 14 Закона можно
сделать вывод о том, что земельные участки
для ведения огородничества
предоставляются лишь из фонда
перераспределения земель. Между тем в ст. 78,
83, 85 ЗК РФ говорится, что земельные участки
для огородничества предоставляются не
только из земель сельскохозяйственного
назначения, попавших в фонд
перераспределения земель, но и из других
земель сельскохозяйственного назначения, а
также из земель поселений в зонах
сельскохозяйственного использования.
Кроме того, характер возводимых строений и
сооружений на огородных земельных участках
зависит от разрешенного использования
земельного участка, определенного при
зонировании территории. По мнению
некоторых авторов, зонирование должно
производиться преимущественно на землях
поселений. Данный момент прямо выражен в п. 2
ст. 83 ЗК РФ. Если следовать этой концепции,
то земли для ведения огородничества должны
предоставляться исключительно из земель
поселений. Но здесь мы сталкиваемся с еще
одной проблемой. В Градостроительном
кодексе РФ (ч. 9 и 10 ст. 35) в состав зон
сельскохозяйственного использования,
образовавшихся в результате
градостроительного зонирования, включены и
земли, предоставляемые для садоводства и
для дачного строительства. Но среди них нет
земель, предоставляемых для ведения
огородничества. Таким образом, можно
наблюдать очевидное противоречие между
рассмотренными правовыми нормами, что
может привести к коллизиям.
В связи с
этим необходимо принять следующие меры:
- установить в Законе "О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих
объединениях граждан" исчерпывающий
перечень категорий земель, предоставляемых
для ведения огородничества, садоводства и
дачного строительства;
- предусмотреть
в ч. 9 и 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ
среди зон сельскохозяйственного
использования зоны, предназначенные для
ведения огородничества.
С другой
стороны, можно предположить, что
законодатель, по всей видимости, намеренно
исключил из состава зон
сельскохозяйственного использования
огородные земельные участки, преследуя
цель исключить возможность предоставления
земельных участков для нужд огородничества
на территории земель поселений, поскольку в
целом тенденция развития огородничества в
России видится далеко не благоприятной.
Представляется, что это связано с
необходимостью увеличения площадей,
занятых постройками различного (не
сельскохозяйственного) назначения. В
настоящий момент государство более не
ставит (как это было ранее) в качестве одной
из своих задач развитие огородничества и
поддержку лиц, занимающихся
огородничеством. Хотя на территории нашей
страны все еще существуют отдельные
субъекты Федерации, в которых земли для
ведения огородничества предоставляются в
собственность граждан бесплатно - это
Тверская и Иркутская области. Тенденции же
развития огородничества позволяют сделать
вывод о том, что земли для этих целей с
течением времени не будут предоставляться
бесплатно, а получить земельные участки для
нужд огородничества в собственность будет
невозможно.
По поручению Правительства
РФ от 5 января 2003 г. N МК-П1 1-00069 и от 6 февраля
2003 г. N АГ-П1-01395 ГНУ Всероссийский институт
аграрных проблем и информатики РАСХН
разработал проект федерального закона "О
садоводческих, огороднических и дачных
объединениях граждан", основной новеллой в
котором является правовой режим земель,
предоставляемых для ведения
огородничества. В концепции этого
законопроекта указывается: так как
огородные участки предоставляются обычно в
пригородных зонах на территории,
предназначенной для последующей застройки
при расширении города, прокладки
коммуникаций и т.д., из этого должно
следовать, что такие участки должны
передаваться гражданам лишь на
определенный срок, по истечении которого
они могут использоваться субъектами
Федерации или муниципальными
образованиями в иных целях. Передача этих
участков в собственность с правом продажи,
дарения и иных форм оборота земли не
соответствует назначению этих земель,
интересов градостроительства,
ограничивает права субъектов Федерации и
муниципальных образований в области
земельных отношений, которые при
необходимости изъятия этих земель для
государственных или муниципальных нужд
будут вынуждены выкупать их у
собственников. В связи с этим законодателю
целесообразно закрепить положение о том,
что земельные участки для ведения
огородничества предоставляются только в
аренду.
Однако такая точка зрения не
представляется оправданной по ряду причин
(как социальных, так и правовых). Социальный
аспект проявляется в том, что существенно
ухудшится положение огородников: как уже
отмечалось, огородничеством занимаются в
основном малообеспеченные слои населения и
пенсионеры, аренда для большинства из
которых может оказаться непосильной ношей,
да и выращивание сельскохозяйственных
культур нерентабельным.
Правовые
причины видятся в следующем:
1)
законопроект обосновывает необходимость
замены института собственности на институт
аренды для ведения огородничества ввиду
необходимости изъятия таких земель для
государственных и муниципальных нужд в
связи с изменением черты поселений. Однако
этот тезис теряет смысл в связи со
вступлением в силу 5 января 2005 г.
Федерального закона "О переводе земель или
земельных участков из одной категории в
другую" <*>, ст. 5 которого предусматривает
возможность такого перевода без согласия
правообладателей в связи с изменением или
установлением черты поселений;
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1).
Ст. 5276.
2) законопроект не устанавливает
последствий введения аренды земли в
огородах, в связи с чем закономерно
возникает ряд вопросов. Например, что будет
с теми, у кого огородный земельный участок
оформлен на праве собственности? В данном
случае лишить права собственности возможно
только на основании решения суда, другого
механизма конституционно-правовые нормы,
защищающие права собственников, не
предусматривают. А как быть тем, кто еще не
успел в соответствии с требованиями ЗК РФ
от 25 октября 2001 г. переоформить право
постоянного (бессрочного) пользования или
пожизненного наследуемого владения? Их
права будут ущемлены в наибольшей степени,
что с большой вероятностью приведет к
возбуждению судебных дел в масштабах всей
страны.
Однако позиция, приведенная в
законопроекте, высказывается далеко не
впервые. Более того, в некоторых
административных образованиях земельные
участки под огороды уже сейчас
предоставляются только в аренду. Так,
Правила землепользования закрытого
"административно-территориального
образования" г. Зеленогорск устанавливают,
что земельные участки для огородничества
предоставляются только на праве аренды
сроком до трех лет без права капитального
строительства и размещения временных
сооружений и построек.
Если огородные
земельные участки будут предоставляться
исключительно на праве аренды в масштабах
всей страны, а не только отдельных
административно-территориальных
образований, где это действительно
обусловлено небольшой территорией, то это
может привести к постепенному исчезновению
огородничества, даже если будет
предусмотрен долгосрочный характер
арендных правоотношений.
Таким образом,
в настоящее время в Российской Федерации
правовой режим земельных участков для
ведения огородничества имеет довольно
существенные отличия от правового режима
земельных участков, предоставляемых для
ведения садоводства и дачного хозяйства. О
равнозначности огородных земельных
участков садовым и дачным говорить, по
нашему мнению, нельзя. Представляется, что
особенности правового режима земельных
участков, предоставляемых для ведения
огородничества, исходя из последних
тенденций развития правоотношений в этой
области, сохранятся. Правовой же режим
земельных участков в садоводческих и
дачных объединениях является равнозначным,
о чем свидетельствует не только одинаковое
правовое регулирование на основании единых
нормативных правовых актов (характер
выращиваемых культур, возводимые
постройки), но и реалии современной
жизни.
Законодательство и экономика, 2005,
N 11
