Административное право: учебник(юристъ, 2005)
создание условий для правомерного
поведения, для того, чтобы граждане не
становились правонарушителями. Органы
исполнительной власти и их должностные
лица обладают большой властью в отношении
граждан. Получение многих благ (лицензии,
социальные льготы, компенсации, пенсии,
право заняться бизнесом и т.д.) зависит от
администрации. Основная здесь цель -
государство, органы исполнительной власти,
должностные лица должны обращаться с
людьми справедливо, уважать их права,
свободы и законные интересы.
Изменения
сущности административного права в
современных условиях связаны прежде всего
со становлением Российской Федерации как
демократического федеративного правового
государства. Эти изменения можно
сгруппировать по ряду направлений.
Изменение политической системы повлекло за
собой изменение положения в обществе и
государстве личности, гражданина - он, его
права и свободы стали высшей ценностью.
В нормативных правовых актах, например,
Федеральных законах "О милиции", "О
безопасности", "О внутренних войсках
Министерства внутренних дел Российской
Федерации", "Об органах Федеральной службы
безопасности Российской Федерации",
отсутствуют идеологические характеристики
сущности государства,
государственно-правовых и общественных
институтов, которые в прошлых подобных
правовых документах служили фиктивным
прикрытием тоталитарного государства.
Сейчас конституционно закреплены
многопартийность и идеологическое
разнообразие.
Гуманизация всех
институтов государства и общества, перенос
центра внимания на обеспечение прав и
свобод человека привели к пересмотру
концепции взаимоотношений государства и
гражданина. Вместо признаваемого
приоритета общественных, государственных
интересов над личными в основу положена
концепция приоритета личности, взаимной
ответственности государства и
гражданина.
Между тем еще не так давно
господствующей была принципиально иная
позиция, которая отражалась в деятельности
всех государственных органов, во всех
правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 году
известный административист Карадже-Искров:
"Индивидуальная свобода не является для нас
основным принципом... наше государство
проникнуто идеями коллективизма и не
склонно выдвигать на первый план личность.
Наоборот, оно рассматривает отдельных
личностей как средство для достижения
своих целей... у нас личность не является
чем-то самоценным, она лишь винтик огромной
машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит
на втором месте" <*>. К счастью, эти
времена ушли, и положение, зафиксированное
в ст. 2 Конституции РФ, находит реальное
отражение в новейшем законодательстве, в
том числе и административном.
--------------------------------
<*> Карадже-Искров
Н.П. Новейшая эволюция административного
права. Иркутск, 1927. С. 83.
Организация
государственной власти на основе теории
разделения властей привела к прекращению
всевластия Советов и партийной
номенклатуры, к самостоятельности
исполнительной власти и административного
права, которое ранее обычно заменялось
"телефонным" правом партийных
руководителей.
Реорганизация
федеративного устройства России связана с
закреплением новых принципов Федерации,
которые призваны обеспечить целостность и
суверенитет России в целом и одновременно
необходимый уровень самостоятельности ее
субъектов, возможность решения на местах
широкого комплекса проблем развития
территорий с учетом их национальных,
экономических и иных интересов и
особенностей. Роль административного права
в этом процессе также коренным образом
меняется, поскольку ст. 72 Конституции РФ к
совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов отнесено административное и
административно-процессуальное
законодательство. А это значит, что все
субъекты Федерации могут создавать
необходимую им собственную
административно-правовую законодательную
базу, разумеется, не противоречащую
федеральному законодательству, для
успешного функционирования органов
исполнительной власти своего уровня,
исполнительных органов местного
самоуправления, обеспечения прав и свобод
граждан на своей территории.
Переход к
рыночным отношениям в экономике повлиял и
на сущность административного права.
Возникновение многообразия форм
собственности потребовало и равной защиты
со стороны государства всех ее видов,
государственного регулирования новых
экономических процессов. Между тем на
первом этапе экономических реформ
государство вместе со сложившимся ранее
правовым механизмом "ушло" из экономики,
предоставив право решать возникшие в
экономике совершенно новые проблемы
рыночным механизмам, в частности
конкуренции. Однако все это привело к
возникновению дикого рынка, дикой
приватизации и другим тяжелым
последствиям. Стало ясно, что без
государственного регулирования, и прежде
всего административно-правового,
экономические проблемы решить невозможно.
Государство с помощью административного
права стало усиливать свое воздействие на
экономику, облекая экономические механизмы
- цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит
и т.д. - в административно-правовую форму,
т.е. пошло по пути, по которому идут все
развитые страны.
Формирование
правового государства, правовая реформа на
основе верховенства Конституции РФ,
приоритета закона во всех сферах жизни
общества не оставили в стороне и
административное право. Суть изменений,
здесь происходящих, состоит в том, что ранее
административное право представляло собой
совокупность в основном подзаконных актов,
т.е. постановлений правительства, актов
министерств и ведомств - приказов,
инструкций, наставлений, уставов,
положений, которые нередко не только
подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а
подчас и сводили его на нет, т.е. создавали
почву для произвола, ограничения, стеснения
прав и свобод граждан, а в итоге для
коррупции. Теперь основные вопросы
функционирования исполнительной власти
регулируются на основе законов,
нормативных указов Президента РФ. Уже
приняты Налоговый, Бюджетный, Водный,
Воздушный, Внутреннего водного транспорта,
Земельный, Жилищный, Градостроительный и
другие кодексы, носящие во многом
административно-правовой характер.
К
сожалению, довольно часто слова
"администрация", "администрирование"
вызывают негативную реакцию, как нечто
чисто бюрократическое, чиновничье,
приказное, принудительное.
Действительно, административное право,
впрочем, как и все иные отрасли права,
осуществляет не только регулятивную, но и
правоохранительную функцию, что
предполагает возможность использования в
интересах обеспечения должного правового
поведения в сфере государственного
управления средств юридического
принуждения. И это закономерно, а потому не
должно превращаться в оценочную
категорию.
Нужно уметь видеть в
регулируемых административным правом
отношениях главное - позитивное
воздействие на регулируемые общественные
связи, причем на первый план выдвигаются
отношения аппарата государственного
управления с гражданами. Как-то было
замечено, что такого рода отношения
возникают, изменяются и прекращаются для
каждого гражданина практически ежедневно.
И это действительно так. В подтверждение
достаточно сослаться на то, что
практическая реализация провозглашенных
Конституцией РФ демократических прав и
свобод личности осуществляется органами и
должностными лицами, представляющими
исполнительную власть, и при наличии
механизма административно-правового
регулирования.
Именно ими решаются
вопросы, связанные с реализацией права на
труд, образование, социальное обеспечение,
заменой льгот денежными компенсациями,
охрану здоровья; именно они выдают
гражданам лицензии (разрешения) на
предпринимательскую деятельность,
регистрируют изменения места пребывания и
жительства, назначают государственные
пенсии, оказывают жилищно-коммунальные
услуги, охраняют их жизнь, здоровье и
имущество и т.п. Так, по существу, строятся
основные правоотношения между
государственной властью и гражданином.
Представители исполнительной власти
обеспечивают охрану законных прав и
интересов граждан, рассматривают и
разрешают административно-правовые споры,
возникающие по инициативе граждан
(например, административный порядок
рассмотрения жалоб граждан на
неправомерные действия должностных лиц), и
т.п.
Органы исполнительной власти,
руководствуясь требованиями
законодательства, играют заметную роль и в
новой для нашего общества сфере
общественных отношений, порожденной
переходом к институтам рынка,
многообразием форм собственности.
Административно-правовое регулирование
становится одним из необходимых средств
целенаправленного государственного
воздействия на экономику.
Нельзя при
этом игнорировать и то, что все более
разнообразные организационные формы
приобретают функции государственного
контроля и надзора, причем не только в
экономической сфере.
Административному
праву отводится существенная роль в
обеспечении национальной безопасности
страны и общественного порядка, в
регламентации деятельности органов
исполнительной власти в этой жизненно
важной сфере.
Весьма значительна роль
административного права в борьбе с
административными правонарушениями. И
здесь поистине эпохальное значение для
административного законодательства,
административно-правовой науки и
юрисдикционной практики имеет принятие
нового Кодекса РФ об административных
правонарушениях, вступившего в действие с 1
июля 2002 г.
Таким образом, перед нами
предстает широкое полотно, иллюстрирующее
содержание норм административного права и
характер общественных отношений,
составляющих его предмет.
Настоящий
учебник дает обобщенную и всестороннюю
характеристику этой отрасли российского
права.
ВВЕДЕНИЕ
В КУРС
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
Управление,
государственное управление,
исполнительная власть
Общее понятие
управления.
Управление как социальное
явление
В самом широком смысле
управление означает руководство чем-либо
(или кем-либо). В подобном понимании оно
трактуется и в наши дни. Однако
ограничиться такой констатацией
недостаточно. Возникает потребность
раскрытия содержания этого руководства,
его функционального назначения.
Общетеоретические позиции, включая
кибернетические, дают достаточные
основания для следующих выводов:
1.
Управление есть функция организованных
систем различной природы (биологических,
технических, социальных), обеспечивающая их
целостность, т.е. достижение стоящих перед
ними задач, сохранение их структуры,
поддержание должного режима
деятельности.
2. Управление служит
интересам взаимодействия составляющих ту
или иную систему элементов и
представляющих единое целое с общими для
всех элементов задачами.
3. Управление -
внутреннее качество целостной системы,
основными элементами которой являются
субъект (управляющий элемент) и объект
(управляемый элемент), постоянно
взаимодействующие на началах
самоорганизации (самоуправления).
4.
Управление предполагает не только
внутреннее взаимодействие составляющих
систему элементов. Существует множество
взаимодействующих целостных систем
различного иерархического уровня, что
предполагает осуществление управленческих
функций как внутрисистемного, так и
межсистемного характера. В последнем
случае система высшего порядка выступает в
роли субъекта управления по отношению к
системе низшего порядка, являющейся в
рамках взаимодействия между ними объектом
управления.
5. Управление по своей сути
сводится к управляющему воздействию
субъекта на объект, содержанием которого
является упорядочение системы, обеспечение
ее функционирования в полном соответствии
с закономерностями ее существования и
развития. Это - целенаправленное
упорядочивающее воздействие, реализуемое в
связях между субъектом и объектом и
осуществляемое непосредственно субъектом
управления.
6. Управление реально тогда,
когда налицо известное подчинение объекта
субъекту управления, управляемого элемента
системы ее управляющему элементу.
Следовательно, управляющее
(упорядочивающее) воздействие - прерогатива
субъекта управления.
7. В процессе
управления находят свое непосредственное
выражение его функции, определяемые
природой и назначением управленческой
деятельности. Это означает, что управление
имеет функциональную структуру.
Под
функциями управления понимаются наиболее
типичные, однородные и четко выраженные
виды (направления) деятельности
управляющего субъекта, отвечающие
содержанию и служащие интересам достижения
основных целей управляющего воздействия. К
их числу, как правило, относят:
прогнозирование (планирование);
организацию (формирование системы
управления и обеспечение ее нормальной
деятельности); координацию (обеспечение
согласованных действий различных
участников отношений в управляемой сфере);
регулирование (установление режима
взаимодействия субъекта и объекта
управления); распорядительство (властное
решение конкретных вопросов, возникающих в
управляемой сфере); контроль (наблюдение за
функционированием управляемой сферы).
Таковы основные черты, характеризующие
общее понятие управления. Они полностью
приемлемы и для понимания управления в
социальной сфере, где в роли субъектов и
объектов управления выступают люди и их
различные объединения.
Конечно, при
этом учитываются особенности социальной
сферы, важнейшей из которых является то, что
управленческие связи реализуются через
отношения людей. Общество представляет
собой целостный организм со сложной
структурой, с различного рода
индивидуальными проявлениями, равно как и с
функциями общего характера. Отсюда
потребность в выражении общей связи и
единства социальных процессов, каковая
находит свое проявление в осуществлении
социального управления. Оно является одним
из ведущих условий нормального
функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибут
общественной жизни выражается в признаках,
предопределенных общими чертами,
свойственными управлению как научной
категории, а также особенностями
организации общественной жизни. Наиболее
существенное значение имеют следующие из
них.
Во-первых, социальное управление
есть только там, где проявляется совместная
деятельность людей. Сама по себе такого
рода деятельность (производственная и иная)
еще не в состоянии обеспечить необходимое
взаимодействие ее участников,
бесперебойное и эффективное выполнение
стоящих перед ними общих задач, достижение
общих целей. Управление организует людей
именно для совместной деятельности в
определенные коллективы и организационно
их оформляет.
Во-вторых, социальное
управление своим главным назначением имеет
упорядочивающее воздействие на участников
совместной деятельности, придающее
взаимодействию людей организованность. При
этом обеспечивается согласованность
индивидуальных действий участников
совместной деятельности, а также
выполняются общие функции, необходимые для
регулирования такой деятельности и прямо
вытекающие из ее природы (например,
планирование, координация, контроль и
т.п.).
В-третьих, социальное управление
имеет в качестве главного объекта
воздействия поведение (действия)
