Административное право: учебник(юристъ, 2005)
Материал подготовлен с использованием
правовых актов
по состоянию на 30 апреля
2005 года
Второе издание,
переработанное и дополненное
Под
редакцией
заслуженного деятеля науки
РФ,
доктора юридических наук,
профессора Л.Л. Попова
Допущено
Министерством образования Российской
Федерации
в качестве учебника для
студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности
"Юриспруденция"
Рецензенты:
кафедра
военной администрации,
административного
и финансового права
юридического факультета
Военного
университета Министерства обороны РФ;
доктор юрид. наук, профессор И.И.
Веремеенко
Авторы:
Ю.М. Козлов, засл.
деятель науки РФ, доктор юрид. наук,
профессор - введение в курс
административного права, гл. гл. 1 - 3, 5, 8, 9, 15 -
18;
Д.М. Овсянко, доктор юрид. наук,
профессор - гл. гл. 6, 7, 19 (совместно с Л.Л.
Поповым), 20 - 31, схемы;
Л.Л. Попов, засл.
деятель науки РФ, доктор юрид. наук,
профессор - предисловие, гл. гл. 4, 10 - 14, 19
(совместно с Д. М. Овсянко), гл. гл. 32 -
36.
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
АПК -
Арбитражный процессуальный кодекс РФ
ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Верховного
Совета, Ведомости Съезда народных
депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР,
РФ)
ГК - Гражданский кодекс РФ
ГПК -
Гражданский процессуальный кодекс РФ
ЖК - Жилищный кодекс РФ
ТК - Трудовой
кодекс РФ
КоАП - Кодекс РФ об
административных правонарушениях
МРОТ
- минимальный размер оплаты труда
НК -
Налоговый кодекс РФ
САПП - Собрание
актов Президента и Правительства РФ
СК -
Семейный кодекс РФ
СЗ - Собрание
законодательства РФ
ТК - Таможенный
кодекс РФ
УИК - Уголовно-исполнительный
кодекс РФ
УК - Уголовный кодекс РФ
УПК - Уголовно-процессуальный кодекс РФ
ГрК - Градостроительный кодекс РФ
КВВТ -
Кодекс внутреннего водного транспорта
РФ
РГ - Российская газета
Размышления
об административном праве (вместо
предисловия)
Сегодня невозможно писать и
читать об административном праве как науке,
отрасли законодательства и учебной
дисциплине, не отдав дань памяти ушедшему
из жизни автору настоящего учебника,
выдающемуся ученому-административисту
Юрию Марковичу Козлову. Написанные проф.
Ю.М. Козловым разделы и главы этого учебника
полностью сохранены в силу актуальности
содержащихся в них фундаментальных
теоретических положений науки
административного права, не подверженных
постоянно меняющимся конъюнктурным
соображениям. Произведена лишь
редакторская правка, связанная с
осуществляемой в стране административной
реформой и изменениями в
законодательстве.
Теперь все в большей
мере мы осознаем, как много сделал для
развития науки административного права,
подготовки высококвалифицированных
юристов Ю.М. Козлов. Этому благородному делу
он посвятил всю свою жизнь, весь свой
талант, энергию, здоровье, человеческое
обаяние.
В научных трудах Ю.М. Козлова
нашли отражение самые важные проблемы
административно-правовой науки - предмет,
административные правоотношения, органы
государственного управления, а затем
исполнительной власти, административный
процесс, управление в области экономики,
участие граждан в управлении и многие
другие.
Неоценима роль Ю.М. Козлова в
развитии юридического образования. Многие
годы он был деканом, заведующим кафедрой
административного права юридического
факультета Московского государственного
университета, последнее время - профессором
кафедры административного права
Московской государственной юридической
академии. Ряд учебников по
административному праву написаны им или
под его редакцией. И, несомненно, они стали
классическими образцами для всех авторов и
читателей, работающих в юриспруденции.
Через школу Ю.М. Козлова прошли поколения
студентов, аспирантов, докторантов, которые
развивают в науке и реализуют на практике
неисчерпаемый кладезь его мыслей, идей,
взглядов, предвидений и, опираясь на его
наследие, в современных условиях идут
дальше.
Настоящий учебник имеет целью
ознакомить прежде всего студентов высших
юридических учебных заведений, а также
всех, кого по характеру работы интересуют
актуальные проблемы современной правовой
системы России, с одной из важнейших
правовых отраслей - административным
правом.
Административное право
является базовой, ключевой отраслью наряду
с конституционным, гражданским и уголовным
правом. Оно составляет основу правового
регулирования разнообразных общественных
отношений, повседневно возникающих в
различных сферах общественной и
государственной жизни. Исторические истоки
этой правовой отрасли коренятся в
возникших еще в древнейшие времена
зачатках правовых начал, призванных
организующе воздействовать на жизнь
общества во всем ее многообразии.
Одну
из ведущих позиций при этом занимают
юридические установления (нормы, правила), с
помощью которых обеспечиваются
упорядоченность, согласованность
общественных связей, без чего практически
невозможно существование и прогрессивное
развитие общества, каким бы то ни было
образом организованного (монархическим,
республиканским и т.п.). На это всегда
нацелен механизм государственной власти, в
распоряжении которого имеются необходимые
юридические средства.
Конечно, вся
действующая правовая система, используя
рычаги государственной власти, всегда
выполняла и выполняет в наши дни свое
социальное назначение - выступает в
качестве организатора общественной
жизни.
Тем не менее исторически
возникла и получила многовековое развитие
объективная потребность в особых
регуляторах, имеющих своим
непосредственным объектом собственно
организующую деятельность власти и
связанные с нею общественные отношения.
Подобной деятельности древние римляне дали
специальное название - administratio, что означает
руководство, управление. Так возникло
управленческое, или административное,
право.
Современное российское
административное право призвано
юридически регулировать повседневную
государственно-управленческую
деятельность, возникающие в ее процессе
многообразные управленческие отношения. А
их можно без труда обнаружить на различных
участках хозяйственной,
социально-культурной и чисто
административной работы (оборона,
безопасность, внутренние дела и т.п.). Тем
самым административное право выполняет
роль одного из наиболее ярко проявляющихся
выразителей публично-правовых, т.е.
государственных, интересов в различных
сферах общественной жизни.
Важно
подчеркнуть, что под регулирующее
воздействие норм административного права
соответственно подпадают те общественные
связи, в которых непременным участником
является государственная администрация,
представляемая органами государственного
управления федерального и регионального
(республики, края, области и т.п.) уровня. В
связи с организацией
государственно-властного механизма на
основе теории разделения властей эти
органы конституционно названы органами
исполнительной власти. Это наименование
означает, что осуществляемая ими
деятельность подчинена назначению
исполнительной власти, являющейся
фундаментом административного права.
Исполнительная власть в системе разделения
властей призвана обеспечивать проведение в
жизнь общих требований, правил,
сформулированных нормами
законодательства, их неуклонное исполнение
всеми государственными и
негосударственными образованиями, всеми
гражданами. Тем самым исполнительная
власть обеспечивает проведение в жизнь
государственной политики.
Достижение
этих целей предполагает создание
специального механизма исполнительной
власти, т.е. системы государственных
органов, в деятельности которых
осуществляется практическая реализация
исполнительной власти. Это и есть органы
исполнительной власти (или
государственного управления). Они
практически администрируют, т.е. управляют
экономической, социально-культурной и
административно-политической сферами
жизни страны. Их деятельность по своей сути
является управленческой, исполнительной и
внесудебной. Подобного рода необходимая
государственная деятельность является
наиболее зримым проявлением (внешним
выражением) государственной власти.
Сущностное назначение исполнительной
власти, государственного управления
состоит в двух словах - "практически
организовать". Практически организовать
проведение законов в жизнь, достижение
поставленной цели, определенного
положительного результата. Этой работой и
занимаются повседневно, непрерывно органы
исполнительной власти, осуществляя
государственное управление.
Поэтому
конституционное понятие исполнительной
власти не исключает, а, напротив,
предполагает необходимость
совершенствования, укрепления
государственного управления,
управленческой вертикали. Причем эта
вертикаль включает два типа
государственного, или публичного,
управления: 1) четкое, твердое управление
всеми государственными органами и
организациями; 2) более мягкое
государственное регулирование, т.е.
установление общих правил (налоговых,
таможенных, противопожарных и т.д.) в
отношении государственных и
негосударственных организаций, включая и
местное самоуправление.
Тенденцию
укрепления вертикали государственного
управления подтверждают и недавно принятые
Президентом РФ и Парламентом РФ решения о
новом порядке избрания глав исполнительной
власти субъектов Федерации и некоторые
другие.
Эффективное государственное
управление возможно только при постановке
перед всеми органами публичной власти, всем
обществом четких, ясных, достижимых и
конкретных целей, при этом обязательно
понятных и одобряемых гражданами страны.
Например - удвоить до 2010 года внутренний
валовой продукт, обеспечить экономический
рост, победить бедность, создать
боеспособные Вооруженные силы. Эти цели
понятны населению, одобряются им и, скорее
всего, прежде чем их обнародовать,
просчитаны по своей достижимости и
обеспеченности необходимыми ресурсами.
Повышению эффективности государственного
управления, исполнительной власти служит
административная реформа. Она необходима:
надо повышать управляемость во всех
отраслях и сферах - экономических,
социально-культурных,
административно-политических; надо
совершенствовать систему и структуру
федеральных органов исполнительной власти,
государственную службу, организацию
местного самоуправления, устранять
административные барьеры, прежде всего
перед малым и средним
предпринимательством, ликвидировать
избыточные, дублирующие функции органов
исполнительной власти: и федеральных, и
региональных.
Вместе с тем хорошо
отлаженный, обеспеченный всем необходимым
дисциплинированный госаппарат в общей
эффективности, результативности
управленческой деятельности не является
решающим фактором. Основное здесь зависит
от характера и содержания работы каждого
государственного служащего, каждого
чиновника, от их отношения к людям,
физическим и юридическим лицам, которым они
призваны служить, создавать условия
реализации ими своих прав, свобод и
законных интересов. Ведь очень часто, как
говорил один из классиков, - по форме все
правильно, а по существу -
издевательство.
Почему подобное
происходит? Попробуем ответить на этот
вопрос.
Обратимся к Конституции РФ. В
ней (ст. 2) впервые в истории России записано:
человек, его права и свободы являются
высшей ценностью. К чему мы привыкли за
последние десятилетия? Что граждане -
винтики и колесики огромной
государственной машины, т.е. средство для
достижения каких-либо целей. За многие
десятилетия в нашу психологию вошло это
жесткое тоталитарное представление о
человеке, гражданине. И вдруг - высшая
ценность. К этому надо привыкнуть. А далее в
этой статье говорится: признание,
соблюдение и защита прав и свобод человека
и гражданина - обязанность государства.
Ключевое и самое трудное для реализации
слово первое - признание. Все остальное
зависит от того, есть это признание или оно
отсутствует.
Вспомним библейскую
притчу. Моисей 40 лет водил по пустыне своих
соплеменников, чтобы вытравить из их
сознания психологию рабов, чтобы они
свободными людьми пришли на Землю
Обетованную, хотя идти до нее из Египта не
так и далеко.
Думается, мы быстрее
пройдем этот путь, и россияне будут жить в
подлинно демократической богатой стране, в
условиях подлинно правового
государства.
Все, что сказано выше о
государственном управлении, об
административной реформе, решающим образом
влияет на сущность, назначение и цели
административного права.
Многие годы мы
писали и говорили, что административное
право призвано регулировать общественные
отношения, возникающие в процессе
реализации исполнительной власти,
осуществления государственного
управления. И это правильно. Однако в
современных условиях этого явно
недостаточно и сущность административного
права должна быть дополнена вторым и, может
быть, самым важным элементом. А именно,
административное право все в большей мере
призвано регулировать отношения,
возникающие между личностью и
государством, между гражданином и органами
власти, обеспечивая реализацию и охрану
прав и свобод граждан в сфере
государственного управления, их защиту от
возможного произвола, ущемления или
ограничения этих прав и свобод со стороны
того или иного чиновника государственного
аппарата.
В связи с этим огромное
значение имеют цели, достижению которых
служит административное право. Назовем
основные из них. Административное право
обеспечивает:
во-первых,
целенаправленное управленческое
воздействие органов исполнительной власти,
государственного управления на те или иные
объекты и процессы в экономической,
социально-культурной и
административно-политической сферах с
целью приведения их в упорядочение,
согласованное состояние в
противоположность хаосу, дикости,
невежеству;
во-вторых, создание системы
и структуры федеральных и иных органов
исполнительной власти, устанавливая сферу
их деятельности, задачи, функции,
полномочия, права, внутреннюю организацию,
имея в виду повышение их эффективности,
устранение дублирующих, излишних,
коррупционных элементов компетенции;
в-третьих, рамки правовых стандартов,
внутри которых должно осуществляться
управление государством и обществом. Это
значит, что органы исполнительной власти и
их должностные лица осуществляют свою
деятельность только в рамках установленных
законом общих правил, полномочий, и выход за
их пределы недопустим;
в-четвертых,
оптимальный уровень управления
государством и обществом с использованием
административно-правовых институтов,
например, государственной службы,
административной ответственности. Это
значит, что хорошее администрирование
должно осуществляться эффективно и
экономно. Оно достижимо только при
открытости, прозрачности, обоснованности,
участии сторон, создании механизма
подотчетности, возможности обжалования при
принятии и исполнении принимаемых
решений;
в-пятых, законное и
справедливое обращение с гражданами,
создание необходимых условий для
реализации прав, свобод и законных
интересов личности в управлении,
