Место и роль законов субъектов российской федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения
областной Думы. 2001. N 1.
<**> См.: Вестник
Московской областной Думы. 2000. N 12.
<***>
См.: СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.
Другим примером
объективного дополнения регулирования по
предмету совместного ведения законами
субъектов Федерации является вопрос
наделения органов местного самоуправления
государственными полномочиями органов
власти субъектов Федерации. Согласно п. 6 ст.
5 ранее действовавшего Федерального закона
от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" в перечень
полномочий органов государственной власти
субъектов Федерации входили "наделение
органов местного самоуправления законом
отдельными полномочиями субъектов
Российской Федерации, передача
материальных и финансовых средств,
необходимых для осуществления переданных
полномочий, контроль за их реализацией". Это
было совершенно справедливое требование
федерального закона, так как наделять
органы местного самоуправления
государственными полномочиями органа
власти субъекта Федерации можно только на
уровне субъекта Федерации посредством
принятия соответствующего закона
субъектом. Обоснованно и то, что передача
необходимых средств для осуществления
переданных государственных полномочий и
контроль за их реализацией осуществлялись
субъектом Федерации.
В настоящее время
данный институт получил более детальное
закрепление в Федеральном законе от 6
октября 2003 г. (в ред. от 12 августа 2004 г.) "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"
<*>. К полномочиям органов
государственной власти субъектов
Федерации отнесено регулирование прав,
обязанностей и ответственности органов
местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления при осуществлении
отдельных государственных полномочий,
которыми органы местного самоуправления
наделены законами субъектов Российской
Федерации. В отношении порядка наделения
органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями,
порядка осуществления ими соответствующих
полномочий, а также государственного
контроля со стороны органов
государственной власти субъектов
Федерации действует глава 4 указанного
Федерального закона, в которой
подчеркивается, что передача должна
производиться только законом субъекта
Федерации (п. 2 ст. 19). В соответствии с этими
положениями в субъектах Федерации
принимаются законы о наделении органов
местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями (например, в
Республике Алтай приняты: Закон Республики
Алтай от 31 мая 2004 г. N 29-РЗ "О наделении
органов местного самоуправления
государственными полномочиями в сфере
использования лесов", Закон Республики
Алтай от 16 апреля 2004 г. N 17-РЗ "О наделении
органов местного самоуправления
государственными полномочиями по
государственной регистрации актов
гражданского состояния", Закон Республики
Алтай от 25 июня 2003 г. N 12-З2 "О наделении
органов местного самоуправления
государственными полномочиями по
лицензированию розничной продажи
алкогольной продукции").
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 40.
Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484.
Можно выделить две
группы законов субъектов Федерации, не
имеющих аналогов на федеральном уровне по
причине отнесения регулирования
соответствующего вопроса к полномочиям
субъектов Федерации.
Первая группа
законов субъектов Федерации регулирует
вопросы совместного ведения, от которых
зависит самостоятельное функционирование
системы органов государственной власти
субъектов Федерации в рамках ее
компетенции. Это прежде всего ряд вопросов
организации и функционирования
государственной власти субъектов
Федерации, их взаимодействия с местным
самоуправлением, материального
обеспечения деятельности органов
государственной власти субъектов
Федерации. Таким образом, эта группа
законов субъектов Федерации является
важным инструментом обеспечения
федеративного устройства России.
Вторая группа законов регулирует такие
отношения, отнесенные к сфере совместного
ведения, которые имеют существенную
специфику в различных субъектах Федерации.
Вследствие этого федеральное
законодательное регулирование
ограничивается более общими вопросами, так
как детализация на федеральном уровне
нецелесообразна и недемократична.
Например, сферу брачно-семейных отношений
регулирует Семейный кодекс РФ. Несмотря на
то, что данный нормативный акт является
кодексом, в основном он регулирует лишь
наиболее значимый круг вопросов семейного
законодательства. При этом согласно п. 2 ст. 3
Семейного кодекса законы субъектов
Российской Федерации регулируют семейные
отношения, определенные в ст. 2 этого
Кодекса, по вопросам, как отнесенным к
ведению субъектов Российской Федерации
данным Кодексом, так и по вопросам,
непосредственно настоящим Кодексом не
урегулированным. Это вопросы семейного
законодательства, регулируемые на уровне
субъектов Федерации, в частности вопросы
вступления в брак лиц, не достигших
шестнадцати лет (п. 2 ст. 13). На основании
указанных норм в субъектах Федерации, с
учетом культурных традиций и реальной
демографической ситуации, приняты
соответствующие законы. Например, Закон
Московской области от 29 мая 1996 г. N 17/96-ОЗ "О
порядке и условиях вступления в брак на
территории Московской области лиц, не
достигших возраста шестнадцати лет" <*>,
Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 г. N 101
"О порядке и условиях вступления в брак на
территории Республики Адыгея лиц, не
достигших возраста шестнадцати лет"
<**>.
--------------------------------
<*> См.:
Вестник Московской областной Думы. 1996. N 7.
<**> См.: СЗ Республики Адыгея. 1998. N 11.
В
Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об
основных гарантиях прав ребенка в
Российской Федерации" <*> содержится
норма, предусматривающая квотирование
рабочих мест для трудоустройства лиц
моложе 18 лет (п. 2 ст. 11). На основе данной
нормы в субъектах Федерации принимаются
законы по соответствующим вопросам. В
Московской области принят Закон Московской
области от 20 сентября 1999 г. N 63/99-ОЗ "О
квотировании рабочих мест для инвалидов и
молодежи в Московской области" <**>, в
котором, исходя из учета ситуации,
сложившейся в области на рынке труда, и
потребностей соответствующих категорий
населения, установлены размеры и условия
установления квот и иные значимые
обстоятельства.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.
<**> См.:
Вестник Московской областной Думы. 1999. N
11.
Однако неурегулированность вопроса,
относящегося к сфере совместного ведения,
на уровне федерального закона может
являться и пробелом федерального
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения. Примером успешно
заполненного пробела федерального
законодательного регулирования законом
субъекта Федерации является Закон Омской
области от 1 июля 1999 г. N 202-ОЗ "О профилактике
наркомании и токсикомании на территории
Омской области" <*>, где в ст. 2 не только
продублировано понятие "наркомания" в
соответствии с федеральным законом, но и
дается определение понятию "токсикомания",
которое в Федеральном законе от 8 января 1998
г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и
психотропных веществах" <**> не раскрыто.
Примечательно, что законодательство
субъекта Федерации напрямую, без
опосредования на федеральном уровне
воспринимает нормы международного права,
определив понятие "токсикомания" как
болезненное состояние, характеризующееся
влечением и привыканием к приему
лекарственных средств и других веществ, не
относимых к наркотическим согласно Единой
конвенции о наркотических средствах (1961),
Конвенции о психотропных веществах (1971),
сопровождающееся хронической
интоксикацией, наличием синдромов
психической и физической зависимости.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости
Законодательного Собрания Омской области.
1999. Ноябрь.
<**> См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст.
219.
Тем не менее в целом понятия,
используемые в законодательном
регулировании, должны определяться
федеральным законодательством и
единообразно использоваться в
законотворчестве и Федерации, и ее
субъектов. В настоящее время нормативные
понятия определяются в различных
федеральных законах не всегда удачно и
согласованно. В этой связи не раз ставился
вопрос о принятии единого федерального
закона о таких нормативных понятиях. Данная
идея трудно реализуема, но при успешном
воплощении имеет несомненные преимущества,
так как расхождение понятий, используемых в
разных законах даже только на уровне
федерального законодательства,
представляет существенную проблему.
В
целях дальнейшего совершенствования
законодательства субъектов Федерации в
сфере совместного ведения законодательным
органам субъектов Федерации следует
исходить из назначения закона, принятого в
сфере совместного ведения.
Законодательство субъектов Федерации,
имеющее аналоги в федеральном
законодательстве, должно дополнять и
конкретизировать, а не дублировать
федеральное законодательство. Основы,
установленные в федеральном законе
(например, нормативные понятия), не
обязательно переносить в текст закона
субъекта Федерации. Достаточно просто дать
ссылку на соответствующий федеральный
закон.
Законодательство субъектов
Федерации, имеющее федеральные аналоги, но
регулирующее сферу собственных полномочий
субъекта Федерации, должно содержать
максимум оригинальных норм, отражающих
специфику каждого субъекта. Такая
специфика не должна восприниматься как
противоречие федеральному
законодательству, так как значительная
унификация регулирования в сфере
полномочий органов государственной власти
субъектов Федерации нарушает сам принцип
разграничения полномочий по предметам
совместного ведения, ставит под сомнение
федеративное устройство государства. В то
же время, если регулирование того или иного
вопроса отнесено к полномочиям федеральных
органов государственной власти и по
данному вопросу принят единый для всех
субъектов федеральный закон, не следует
принимать полностью идентичный закон
субъекта Федерации. Это ведет только к
дополнительному расходованию времени и
средств законодательных органов субъектов
Федерации. Тем более что принятие закона
субъекта Федерации, противоречащего
федеральному закону, недопустимо.
В
случаях, если закон субъекта Федерации не
имеет федерального аналога и объективно не
должен его иметь, он обязан соответствовать
Конституции РФ, конституции (уставу)
субъекта Федерации и основам,
установленным в общем для данной отрасли.
Если же отсутствие федерального аналога
вызвано пробелом федерального
законодательства, то федеральному
законодателю следует восполнить такой
пробел. После принятия федерального закона,
согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>, закон субъекта
Федерации должен быть приведен в
соответствие с Федеральным законом либо
отменен.
--------------------------------
<*> См.:
СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Таким образом,
законодательство субъектов Федерации в
сфере совместного ведения является важным
элементом системы регулирования в данной
сфере. Основное его назначение состоит в
обеспечении условий максимально полной
реализации прав и законных интересов
жителями соответствующего субъекта
Федерации, в повышении уровня
социально-правовых гарантий их прав и
свобод с учетом специфики субъекта
Федерации и возникающих у его населения
потребностей.
Анализ показывает, что
различные законы имеют неодинаковые
способы и механизмы достижения этих целей,
что обусловлено различием предметов и
характера регулирования в законах
субъектов Федерации по разным направлениям
законодательного регулирования. Так, одни
законы субъектов Федерации призваны
конкретизировать федеральные нормы, другие
- наполнить их спецификой регионального
правоприменения, третьи - самостоятельно
урегулировать общественные отношения в
рамках полномочий органов государственной
власти субъекта Российской Федерации.
Вследствие этого проблемы
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения на уровне субъектов
Федерации и сама оценка такого
регулирования будут
дифференцироваться.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ
АКТЫ
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным
голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от
06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N
184-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.09.1999)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 17.12.1998 N 188-ФЗ
"О МИРОВЫХ СУДЬЯХ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
11.11.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 24.07.1998 N
124-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ПРАВ
РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят
ГД ФС РФ 03.07.1998)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.01.1998
N 8-ФЗ
"ОБ ОСНОВАХ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
17.12.1997)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 08.01.1998 N 3-ФЗ
"О НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ И ПСИХОТРОПНЫХ
ВЕЩЕСТВАХ"
(принят ГД ФС РФ
10.12.1997)
"СЕМЕЙНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 29.12.1995 N 223-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 08.12.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N
154-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
12.08.1995)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 30.03.1995 N 38-ФЗ
"О ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ РАСПРОСТРАНЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗАБОЛЕВАНИЯ,
ВЫЗЫВАЕМОГО ВИРУСОМ ИММУНОДЕФИЦИТА
ЧЕЛОВЕКА (ВИЧ-ИНФЕКЦИИ)"
(принят ГД ФС РФ
24.02.1995)
"ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОХРАНЕ ЗДОРОВЬЯ
ГРАЖДАН"
(утв. ВС РФ 22.07.1993 N 5487-1)
"ОСНОВЫ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О
КУЛЬТУРЕ"
(утв. ВС РФ 09.10.1992 N
3612-1)
"КОНВЕНЦИЯ О ПСИХОТРОПНЫХ
ВЕЩЕСТВАХ"
(вместе с "ПЕРЕЧНЯМИ ВЕЩЕСТВ,
ВКЛЮЧЕННЫХ В СПИСКИ I, II, III, IV"
(по
состоянию на 1 июля 1993 г. ))
(Заключена в г.
Вене 21.02.1971)
"ЕДИНАЯ КОНВЕНЦИЯ О
НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ 1961 ГОДА С
ПОПРАВКАМИ, ВНЕСЕННЫМИ В НЕЕ В СООТВЕТСТВИИ
С ПРОТОКОЛОМ 1972 ГОДА О ПОПРАВКАХ К ЕДИНОЙ
КОНВЕНЦИИ О НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВАХ 1961
ГОДА"
(вместе с <ПЕРЕЧНЯМИ
НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ, ЗАНЕСЕННЫХ В СПИСКИ
I, II, III, IV> по состоянию на 01.07.1993)
(Заключена в г. Нью-Йорке 30.03.1961)
ЗАКОН
Республики Алтай от 31.05.2004 N 29-РЗ
"О
НАДЕЛЕНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ В СФЕРЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЛЕСОВ"
ЗАКОН Республики
Алтай от 16.04.2004 N 17-РЗ
"О НАДЕЛЕНИИ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ ПО
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
