Место и роль законов субъектов российской федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СИСТЕМЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В СФЕРЕ
СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ
А.Н.
ЧЕРТКОВ
Чертков Александр Николаевич -
старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат
юридических наук.
В соответствии со ст. 76
Конституции РФ федеральные законы имеют
прямое действие на территории Российской
Федерации и, следовательно, не нуждаются в
дополнительном "подкреплении" законами
субъектов Российской Федерации. Однако
федеральные законы не могут заменить
правовые акты субъектов Российской
Федерации в силу необходимости детализации
норм федерального законодательства
применительно к условиям соответствующего
субъекта Федерации. Вот почему "...в условиях
федеративного устройства нашего
государства его законодательная система
имеет два уровня: федеральный и субъектов
Российской Федерации. Но эти уровни
законодательства взаимосвязаны и попытки
их изолированного развития нарушают
конституционное единство правовой системы
и законодательства. Это единство
выражается, прежде всего, в общих целях и
принципах законотворчества, в строгой
иерархии законодательных и иных правовых
актов, в механизмах предотвращения и
устранения юридических противоречий"
<*>.
--------------------------------
Статья
Тихомирова Ю.А. "Общая концепция развития
российского законодательства" включена в
информационный банк согласно публикации -
"Журнал российского права", N 1, 1999. <*>
Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития
российского законодательства // Концепции
развития российского законодательства. М.,
1998. С. 19.
В российской правовой теории и
практике появилось мнение, что в нашей
стране существует не только два уровня
государственной власти, но и два
независимых друг от друга уровня
законодательства. "Это представление вряд
ли правильно, поскольку оно может создать
превратное впечатление, что наряду с
законами в полном смысле этого слова, т.е.
наряду с федеральными законами, существуют
законы как бы низшего уровня. К ним
относятся законы субъектов Федерации,
содержание которых всегда
предопределяется федеральными законами и
которые поэтому не столь обязательны для
исполнения, как законы федерального уровня.
Тем самым практически создается опасная
основа для отрицания принципа
обязательности исполнения каждой правовой
нормы, изданной уполномоченным на то
органом" <*>.
--------------------------------
<*> Крылов Б.С. Концепция развития
законодательства в сфере федеративных,
региональных и национальных отношений //
Концепции развития российского
законодательства. М., 1998. С. 45.
Наряду с
попытками преуменьшить роль
законодательства субъектов Федерации,
имеет место и гипертрофированное
восприятие его самостоятельности. Вряд ли
можно согласиться с позицией ряда
исследователей, считающих, что субъекты
Федерации сформировали относительно
самостоятельные отрасли права. Все отрасли
российского права имеют конституционные
начала, закрепленные в федеральной
Конституции. Отрасли права, отнесенные ст. 72
Конституции к предметам совместного
ведения, состоят как из федеральных
нормативных актов, так и из нормативных
актов субъектов Федерации и базируются на
общем предмете и методе правового
регулирования. Правовые акты субъектов
Федерации можно рассматривать как
структурный компонент правовой системы
России. Нормы права субъектов Федерации
имеют общие черты с федеральными нормами,
проявляющиеся в схожести структуры,
внешней формы выражения, единстве
принципов, предмете и методе правового
регулирования. Вместе с тем нормы субъектов
Федерации имеют и ряд особенностей. Они
действуют только на территории субъекта
Федерации, в их содержании отражается
специфика соответствующего субъекта, они
определяются предметом ведения (совместным
или субъекта Федерации), а также
особенностями предмета и метода правового
регулирования <*>.
--------------------------------
<*> См. подробнее:
Потапов М.Г. Система норм права и система
нормативных правовых актов субъектов
Федерации // Журнал российского права. 2001. N
12. С. 60.
Таким образом, следует отметить,
что законы субъектов Российской Федерации
по предметам совместного ведения являются
не столько дополнительным звеном,
способствующим созданию комплексного
механизма реализации федерального закона,
сколько важным элементом самого механизма
регулирования в сфере совместного ведения,
который "снимает" известную абстрактность
общефедеральных норм, наполняя их
спецификой региональной практики
правоприменения. В этой связи основной
задачей развития законодательства в сфере
совместного ведения является гармонизация
законодательства субъектов Российской
Федерации и законодательства Российской
Федерации с учетом их системного характера
и относительной самостоятельности
каждого.
Гармонизация - это процесс
обеспечения согласованности правовых
актов, соразмерности объема полномочий
принявших их субъектов, достижения целей,
заданных государственными институтами.
Сбалансированные между собой правовые акты
как бы "гасят" одну из причин юридических
коллизий и тем самым вносят свой
нормативный вклад в процесс устранения
коллизий и их последствий <*>.
Гармонизация законодательства Российской
Федерации и ее субъектов в сфере
совместного ведения является одной из
важных граней оптимизации системы
законодательного регулирования в сфере
совместного ведения.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров
Ю.А. Коллизионное право: Учебное и
научно-практическое пособие. М., 2000. С.
238.
Когда говорят о системе
законодательства, упор чаще всего делается
на такое качество, как соподчиненность,
иерархичность. Однако применительно к
оптимизации системы законодательного
регулирования в сфере совместного ведения
следует опираться на такое интегративное
качество системы, как "встроенность" в нее
элементов, в данном случае "встроенность"
законодательства субъектов Федерации в
систему законодательного регулирования в
сфере совместного ведения.
На
сегодняшний день количество законов всех 89
субъектов Федерации, принятых в сфере
совместного ведения, во много раз превышает
количество федеральных законов в данной
сфере. По подсчетам специалистов, более
четырех пятых от общего числа законов
субъектов Федерации принимались по
предметам совместного ведения <*>. В
настоящее время количество законов
субъектов Федерации по предметам их
ведения несколько увеличилось, но все же
большинство из них регулирует вопросы,
отнесенные к совместному ведению. Таким
образом, законы субъектов Федерации вместе
с федеральным законодательством
составляют систему правового
регулирования в сфере совместного ведения
в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Проблемы
правотворчества субъектов Российской
Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998. С. 3;
Студеникина М.С. Некоторые проблемы
правотворчества субъектов Российской
Федерации // Журнал российского права. 1997. N 1.
С. 62.
Весь правовой массив
законодательства субъектов Федерации в
сфере совместного ведения можно
классифицировать по таким основаниям, как
предмет и способ правового регулирования, а
также наличие или отсутствие федерального
аналога <*>. По данному основанию первую
группу законов субъектов Федерации в сфере
совместного ведения составляют так
называемые общие законы, предмет
регулирования которых схож с предметом
регулирования соответствующего
федерального закона, определяющего основы
(общие принципы) правового регулирования по
предмету совместного ведения. Например, в
социально-культурной сфере действуют
Основы законодательства Российской
Федерации о культуре и законы субъектов
Федерации "о культуре", в сфере
здравоохранения действуют Основы
законодательства Российской Федерации об
охране здоровья граждан и законы субъектов
Федерации "об охране здоровья" или "о
здравоохранении". Отсюда вытекает и
структура законов субъектов Федерации
(наличие развернутых общих положений, глав,
охватывающих основные институты
соответствующей отрасли или комплексной
сферы регулирования). Такого рода акты
принимаются наибольшим числом субъектов
Российской Федерации. Они призваны
способствовать созданию механизма
реализации федеральных норм и определять
направление их законодательного
регулирования органом субъекта Федерации
по соответствующему предмету совместного
ведения.
--------------------------------
<*>
Успешные попытки классификации
законодательства субъектов Федерации уже
предпринимались в отечественной науке. См.,
например: Путило Н.В. Законодательство
субъектов Российской Федерации о
здравоохранении // Журнал российского
права. 2002. N 2. С. 75 - 83.
Ко второй группе
законов субъектов Федерации в сфере
совместного ведения относятся специальные
законы, дополняющие федеральное
законодательство и имеющие федеральный
аналог. Такие законы конкретизируют
соответствующий федеральный закон в сфере
совместного ведения. При этом их принятие
может быть прямо предусмотрено в
федеральном законе либо им не запрещено, а
вопрос о принятии оставлен на усмотрение
самих законодательных органов субъектов.
Прямое установление обязанности субъекта
Федерации принять собственный специальный
закон содержится, например, в Федеральном
законе "Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации". На его основе в
настоящий момент приняты законы
практически во всех субъектах Федерации, в
частности Закон Республики Башкортостан от
23 июня 2000 г. N 77-з (в ред. от 4 февраля 2003 г.) "О
муниципальной службе в Республике
Башкортостан" <*>; Закон Тульской области
от 22 января 1998 г. N 76-ЗТО (в ред. от 17 января 2001
г.) "О муниципальной службе в Тульской
области" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Советская Башкирия - известия
Башкортостана. 2000. 24 авг.; 2001. 3 июня; 2003. 27
февр.
<**> См.: Вестник Тульской
областной Думы. 1998. N 1(26) - N 2(27), N 9(34) - 10(35);
Тульские известия. 2001. 26 дек.
Примером
принятия законов субъектами Федерации в
дополнение к соответствующему
федеральному закону без прямого
закрепления в нем такой обязанности может
служить регулирование вопросов, связанных
с предотвращением распространения
ВИЧ-инфекции. По данному вопросу принят
Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ (в
ред. от 22 августа 2004 г.) "О предупреждении
распространения в Российской Федерации
заболевания, вызываемого вирусом
иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"
<*>. Положения Закона дополняются и
конкретизируются соответствующими
законами более одной трети субъектов
Федерации, например Законом Краснодарского
края от 2 августа 1999 г. N 200-КЗ "О
предупреждении распространения в
Краснодарском крае заболевания,
вызываемого вирусом иммунодефицита
человека (ВИЧ-инфекции)" <**>; Законом
Республики Башкортостан от 21 декабря 1998 г. N
209-з (в ред. от 1 марта 2002 г.) "О предупреждении
распространения на территории Республики
Башкортостан заболевания, вызываемого
вирусом иммунодефицита человека
(ВИЧ-инфекции)" <***>.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 14.
Ст. 1212; 1996. N 34. Ст. 4027; 1997. N 3. Ст. 352; 2000. N 33. Ст.
3348; 2004. N 35. Ст. 3607.
<**> См.:
Информационный бюллетень ЗС
Краснодарского края. 1999. N 8.
<***> См.:
Ведомости Государственного Собрания,
Президента и Кабинета Министров Республики
Башкортостан. 1999. N 7(91). Ст. 409; 2002. N 5(143). Ст.
277.
Особую группу образуют законы
субъектов Федерации, которые имеют аналоги
в федеральном законодательстве, но не
направлены на дополнение и конкретизацию
соответствующих федеральных законов.
Принятие субъектами Федерации законов
данной группы является реализацией
органами государственной власти субъектов
Федерации собственных полномочий в сфере
совместного ведения. Скажем, целый ряд
институтов избирательного
законодательства относится к сфере
совместного ведения. Следовательно,
федеральный законодатель, установив основы
правового регулирования, может
исчерпывающим образом регулировать выборы
в федеральные органы государственной
власти. В свою очередь, законодатели
субъектов Федерации вправе регулировать
выборы на своем уровне, то есть в органы
государственной власти субъектов
Федерации.
Другой пример - принятие
субъектами Федерации законов о различных
программах субъектов Российской Федерации
по вопросам, отнесенным Конституцией к
предметам совместного ведения. В частности,
Закон Тульской области от 15 июня 2000 г. N
190-ЗТО "Об областной программе по
предупреждению распространения в Тульской
области заболевания, вызываемого вирусом
иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) на
2000 - 2001 годы "АНТИ-ВИЧ/СПИД" <*>. Принятие
таких законов также является реализацией
полномочий субъектов Федерации по
предметам совместного ведения на своем
уровне. Целью их принятия является создание
в дополнение к федеральным гарантиям
механизма обеспечения условий для
реализации жителями соответствующего
субъекта своих прав и законных интересов на
уровне не ниже гарантированного
Федерацией.
--------------------------------
<*>
См.: Вестник Тульской областной Думы. 2000. N
6(53) - 7(54).
Следующей группой законов
субъектов Российской Федерации,
регулирующих вопросы, отнесенные к
совместному ведению, являются законы, не
имеющие аналогов в федеральном
законодательстве и, таким образом,
дополняющие не определенные федеральные
законы, а правовое регулирование по
соответствующему предмету совместного
ведения в целом. При этом отсутствие
федерального закона по тому или иному
вопросу из сферы совместного ведения может
быть как объективно обоснованно, так и
являться пробелом федерального
законодательного регулирования.
Отсутствие федеральных законов по ряду
вопросов сферы совместного ведения
объективно обоснованно, если данные
вопросы целесообразно регулировать в
законах субъектов Федерации. Так,
отсутствует федеральный закон,
определяющий порядок создания должностей
мировых судей, их замещение и упразднение, а
также деятельность мировых судей. Они
приняты в субъектах Федерации, в частности
Закон Московской области от 29 декабря 2000 г. N
111/2000-ОЗ (в ред. от 14 января 2004 г.) "О порядке
назначения на должность и деятельности
мировых судей в Московской области" <*> и
Закон от 5 декабря 2000 г. N 87/2000-ОЗ (в ред. от 26
мая 2003 г.) "О создании и порядке упразднения
судебных участков и должностей мировых
судей в Московской области" <**>. На уровне
Федерации принят лишь Федеральный закон от
17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в
Российской Федерации" <***>, в котором
определены основы статуса мировых судей.
Регулирование различных аспектов
функционирования института мировых судей
является прерогативой субъектов Федерации.
В статье 6 названного Федерального закона
прямо указано, что порядок назначения либо
избрания мировых судей определяется в
законах субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Вестник
Московской
