О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица
ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА (РУКОВОДИТЕЛЯ ВЫСШЕГО
ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
ОРГАНА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ) СУБЪЕКТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р.Д.
ХАЙРЕТДИНОВ
Хайретдинов Р.Д., студент IV
курса юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова.
13 декабря 2004 г. вступил в силу
Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О
внесении изменений в Федеральный закон "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
<*> (далее - Закон). Ряд положений этого
нормативного правового акта
представляется спорным с точки зрения
соответствия Конституции Российской
Федерации.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства Российской
Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.
1. Согласно Закону
гражданин Российской Федерации наделяется
полномочиями высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) по представлению
Президента Российской Федерации
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации.
В соответствии с
ранее действовавшей редакцией пункта 1
статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999
г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"
<*> высшее должностное лицо (руководитель
высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта
Российской Федерации избиралось
гражданами Российской Федерации,
проживающими на территории субъекта
Российской Федерации и обладающими в
соответствии с федеральным законом
активным избирательным правом, на основе
всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1999.
N 42. Ст. 5005; 2000. N 31. Ст. 3205; 2001. N 7. Ст. 608; 2002. N 19.
Ст. 1792; N 50. Ст. 4930; 2003. N 27. Ст. 2709.
Таким
образом, данное положение Закона, по
существу, является ограничением
конституционного права граждан избирать и
быть избранными в органы государственной
власти (часть 2 статьи 32 Конституции
Российской Федерации). Согласно части 3
статьи 55 Конституции Российской Федерации
права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
В
Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 30 октября 2003 г. N 15-П
"По делу о проверке конституционности
отдельных положений Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" в связи с запросом
группы депутатов Государственной Думы и
жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна
и К.С. Рожкова" <*> отмечается, что
публичные интересы, перечисленные в статье
55 (часть 3) Конституции Российской
Федерации, могут оправдать правовые
ограничения прав и свобод, только если
такие ограничения отвечают требованиям
справедливости, являются адекватными,
пропорциональными, соразмерными и
необходимыми для защиты конституционно
значимых ценностей, в том числе прав и
законных интересов других лиц, не имеют
обратной силы и не затрагивают само
существо конституционного права, т.е. не
ограничивают пределы и применение
основного содержания соответствующих
конституционных норм.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 31.10.2003. N 221.
Закон принят без
должного обоснования необходимости
ограничения конституционного права
граждан избирать и быть избранными в органы
государственной власти. Неясно, для защиты
каких именно публичных интересов введено
такое ограничение и соответственно какова
взаимосвязь между введенным ограничением и
достижением целей защиты того или иного
публичного интереса <*>.
--------------------------------
<*> Ответов на эти
вопросы нет в пояснительной записке к
проекту Закона
(http://www.legislature.ru/monitor/izmeneniyasubektov/93081-4.html#pz).
2.
Согласно части 3 статьи 76 Конституции
Российской Федерации федеральные законы не
могут противоречить федеральным
конституционным законам.
В
соответствии с частью 2 статьи 6
Федерального конституционного закона от 25
марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта
Российской Федерации в результате
объединения Пермской области и
Коми-Пермяцкого автономного округа" <*>
первые выборы высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) Пермского
края проводятся в первое воскресенье
декабря 2005 года.
--------------------------------
<*> Российская газета. 26.03.2004. N
62.
Согласно пункту 3 статьи 4 Закона
положения Федерального закона от 6 октября
1999 г. N 184-ФЗ (в редакции Закона) в части,
касающейся наделения гражданина
Российской Федерации полномочиями высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации, не
применяются в случае, если выборы высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации
назначены до вступления в силу Закона.
Но можно ли утверждать, что Федеральный
конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ
назначил выборы губернатора Пермского
края? Статья 10 Федерального закона от 12 июня
2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
<*> не предусматривает возможности
назначения выборов федеральным
конституционным законом. Смысл положения
части 2 статьи 6 Федерального
конституционного закона от 25 марта 2004 г. N
1-ФКЗ в том, что из него вытекает обязанность
уполномоченного органа назначить выборы
губернатора Пермского края на первое
воскресенье декабря 2005 г. Между тем Закон
отменил такое полномочие законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, как
назначение даты выборов высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации.
Таким образом, выборы губернатора
Пермского края не назначены, а потому Закон
входит в противоречие с Федеральным
конституционным законом от 25 марта 2004 г. N
1-ФКЗ, чего согласно Конституции Российской
Федерации быть не может <**>.
--------------------------------
<*> Российская
газета. 15.06.2002. N 106.
<**> В соответствии
с избирательным законодательством
Российской Федерации выборы губернатора
Пермского края должна назначить и провести
соответствующая избирательная комиссия, а
если она этого не сделает, то по заявлениям
уполномоченных субъектов выборы
губернатора Пермского края должны быть
назначены соответствующим судом общей
юрисдикции, организованы и проведены
временной избирательной комиссией.
3.
Согласно Закону гражданин Российской
Федерации наделяется полномочиями высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации.
В Постановлении
Конституционного Суда Российской
Федерации от 18 января 1996 г. N 2-П "По делу о
проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного закона) Алтайского края"
<*> отмечается, что избрание главы
администрации Алтайского края
Законодательным Собранием Алтайского края
не соответствует Конституции Российской
Федерации. Законодательное Собрание
Алтайского края при таком порядке, сказано
в данном Постановлении, превращено в
своеобразную избирательную коллегию,
решение которой подменяет прямое
волеизъявление избирателей. Тем самым
Конституционный Суд Российской Федерации
признал неконституционной модель избрания
высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта
Российской Федерации законодательным
(представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации
<**>.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.
<**> В
Постановлении Конституционного Суда
Российской Федерации от 27 февраля 2003 г. N 1-П
"По делу о проверке конституционности
положения части первой статьи 130
Уголовно-исполнительного кодекса
Российской Федерации в связи с жалобами
граждан П.Л. Верещака, В.М. Гладкова, И.В.
Голышева и К.П. Данилова" (Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003.
N 10. Ст. 953) отмечается, что данная
Конституционным Судом Российской
Федерации оценка проверяемой правовой
нормы как несоответствующей или, напротив,
как соответствующей Конституции
Российской Федерации, а также выявленный им
конституционный смысл правовой нормы
являются обязательными как для
законодателя, так и для правоприменителя и
не могут быть отвергнуты или преодолены в
законодательной и правоприменительной
практике.
Предусмотренное Законом
наделение полномочиями высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации
решением законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации по
существу не отличается от избрания высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации, за исключением того,
что является менее демократичной формой
наделения государственно-властными
полномочиями, так как:
а) правом
представления кандидатуры на должность
высшего должностного лица (руководителя
высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта
Российской Федерации обладает только один
субъект - Президент Российской
Федерации;
б) законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации может
быть распущен Президентом Российской
Федерации при недостижении согласия по
представленной кандидатуре
(представленным кандидатурам).
4. В
соответствии с Законом Президент
Российской Федерации может распустить
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации:
а) если после
представления в третий раз кандидатуры на
должность высшего должностного лица
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта
Российской Федерации законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации
принял решение о ее отклонении либо не
принял решения об отклонении или о
наделении указанной кандидатуры
полномочиями;
б) по истечении месячного
срока, установленного абзацем вторым
пункта 4.1 статьи 9 Федерального закона от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ, и с учетом результатов
проведенных консультаций.
Предоставление Президенту Российской
Федерации права распускать
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации фактически создает
условия для возможности навязывания
законодательному (представительному)
органу государственной власти субъекта
Российской Федерации той или иной
кандидатуры под угрозой роспуска. Тем самым
мнение законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации может
совершенно не учитываться Президентом
Российской Федерации. Президент Российской
Федерации может представить ту же
кандидатуру и новому составу
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, сформированному по
результатам внеочередных выборов.
Отклоненная кандидатура может быть
назначена Президентом Российской
Федерации на должность временно
исполняющего обязанности высшего
должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации.
5. Согласно части 2 статьи 11 Конституции
Российской Федерации государственную
власть в субъектах Российской Федерации
осуществляют образуемые ими органы
государственной власти. Из этой
конституционной формулировки следует, что
какое-либо участие федеральных органов
государственной власти в образовании
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации исключается. Изъятия
из этого правила могут быть предусмотрены
только Конституцией Российской
Федерации.
Согласно пункту "г" статьи 71
Конституции Российской Федерации в ведении
Российской Федерации находится
формирование федеральных органов
государственной власти. Нормы, относящей к
ведению Российской Федерации или к
совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации
формирование органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, в
статьях 71 и 72 Конституции Российской
Федерации нет. Пункт "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации относит к
предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
только установление общих принципов
организации системы органов
государственной власти.
Согласно
статье 73 Конституции Российской Федерации
вне пределов ведения Российской Федерации
и полномочий Российской Федерации по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
субъекты Российской Федерации обладают
всей полнотой государственной власти.
Согласно части 1 статьи 77 Конституции
Российской Федерации система органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации устанавливается
субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами
конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов
государственной власти, установленными
федеральным законом. Согласно части 1
статьи 15 Конституции Российской Федерации
законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции Российской
Федерации. Согласно части 2 статьи 16
Конституции Российской Федерации никакие
другие положения Конституции Российской
Федерации не могут противоречить основам
конституционного строя Российской
Федерации. Таким образом, право
устанавливать общие принципы организации
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, данное федеральному
законодателю Конституцией Российской
Федерации, не включает в себя право вводить
те или иные формы участия федеральных
органов государственной власти в
формировании органов государственной
власти субъектов Российской Федерации,
несовместимые с Конституцией Российской
Федерации.
