Закон субъекта российской федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования
Исходной нормой здесь может считаться п. 8
ст. 13 Земельного кодекса РФ: в целях
повышения заинтересованности
собственников земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и
арендаторов земельных участков в
сохранении и восстановлении плодородия
почв, защите земель от негативных (вредных)
воздействий хозяйственной деятельности
может осуществляться экономическое
стимулирование охраны и использования
земель в порядке, установленном бюджетным
законодательством и законодательством о
налогах и сборах.
Поскольку одной из
целей введения платы за землю является
стимулирование рационального
использования и охраны земель, повышения
плодородия почв (ст. 2 Закона РФ от 11 октября
1991 г. N 1738-I "О плате за землю" <*>), можно
обсуждать также возможность использования
части земельных платежей на
природоохранные цели, в том числе
посредством направления их в целевой
бюджетный экологический фонд.
--------------------------------
<*> Закон
утрачивает силу с 1 января 2006 г., за
исключением ст. 25 (о нормативной цене земли).
В главе 31 НК РФ "Земельный налог" такого
положения о стимулировании уже
нет.
Регулируется обязанность
руководителей, иных должностных лиц и
специалистов органов государственной
власти субъекта Федерации и органов
местного самоуправления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования, а
также руководителей, иных должностных лиц и
специалистов предприятий, находящихся в
региональной собственности или в ведении
региональных органов власти, иметь
необходимую экологическую подготовку.
Введены дополнительные экологические
права, существенно усиливающие позицию
граждан и общественных объединений,
основным направлением деятельности
которых является охрана окружающей среды:
обращаться в органы государственной власти
субъекта Федерации и органы местного
самоуправления с предложениями об
организации взаимодействия в целях
предупреждения и пресечения нарушений
природоохранного законодательства;
получать от хозяйствующих субъектов
информацию о состоянии окружающей среды на
территории их деятельности, о мерах по ее
охране, а также данные производственного
экологического контроля, необходимые для
защиты прав граждан и экологических
интересов населения. Общественные
объединения, кроме того, наделяются правом
обращаться в орган законодательной
(представительной) власти субъекта
Федерации с законодательными инициативами
по совершенствованию правового
регулирования охраны окружающей среды (это
право предоставляется конституциями,
уставами субъектов Федерации). Граждане
имеют право свободного доступа к природным
объектам, находящимся в областной и
муниципальной собственности, с целью
осуществления общего природопользования -
для удовлетворения своих рекреационных,
культурно-оздоровительных и эстетических
потребностей, в том числе пребывать в
городских лесах, садах, парках, скверах, на
других территориях общего пользования,
занятых зелеными насаждениями. В целях
охраны здоровья населения запрещается
пребывание граждан, а также сбор растений и
грибов на территориях, подверженных
химическому, радиационному или иному
загрязнению.
В целях обеспечения
открытости и доступности информации в
сфере охраны окружающей среды установлен
запрет на ограничение доступа
общественности к сведениям:
- о
содержании и выполнении региональных и
муниципальных экологических программ;
-
о деятельности областных и муниципальных
органов власти в сфере охраны окружающей
среды;
- о размерах и структуре
бюджетных расходов на охрану окружающей
среды;
- об экологически обусловленной
заболеваемости населения.
Разработка
законопроекта осуществлялась в
противоречивой правовой среде, и это
касается не только регулирования
полномочий органов власти, но и взаимосвязи
между отдельными нормами.
Так, из числа
полномочий органов власти субъектов
Федерации (ст. 6 Закона об охране окружающей
среды) исключен государственный мониторинг
уровня субъекта Федерации, но вместе с тем
из содержания ст. 1 (в части понятия
государственного экологического
мониторинга) и ст. 63 названного Закона
следует, что компетенция субъектов
Федерации в сфере ведения государственного
экологического мониторинга все же
сохраняется, и это отражено в
законопроекте. Аналогично с областными
программами из Закона об охране окружающей
среды исключена ст. 15 о федеральных
программах, но остались положения ст. 14 о
том, что к методам экономического
регулирования в области охраны окружающей
среды относятся разработка федеральных
программ в области экологического развития
Российской Федерации и целевых программ в
области охраны окружающей среды субъектов
Федерации. О целевых программах субъектов
Федерации говорится также в ст. 63 Закона об
охране окружающей среды.
С одной
стороны, из числа полномочий органов власти
субъектов Федерации (ст. 6 Федерального
закона "Об охране окружающей среды")
нормирование исключено, но с другой
стороны, такая возможность сохраняется на
основании положений ст. 22 (упоминаются
"нормативы иного допустимого воздействия
на окружающую среду", устанавливаемые
законодательством РФ и законодательством
субъектов Федерации) и ст. 26 (законами и
иными нормативными правовыми актами
субъектов Федерации могут устанавливаться
"иные нормативы в области охраны окружающей
среды"). С учетом внутренней структуры нормы
(п. 1 ст. 22 Федерального закона "Об охране
окружающей среды") речь идет только о
нормативах "иного" допустимого воздействия,
т.е. компетенция субъектов Федерации не
распространяется на нормативы допустимых
выбросов и сбросов и иные нормативы,
перечисленные выше последнего абзаца п. 1
ст. 22. Однако в отрыве от права
устанавливать нормативы качества, которые
могли бы вводиться в целях сохранения особо
охраняемых природных территорий и
комплексов, экологической реабилитации
загрязненных территорий и т.д. и которые
обычно используются для определения
предельно допустимых нормативов
воздействия хозяйственной деятельности на
окружающую среду, такие возможности
регионов останутся скорее
декларативными.
В проекте заложены
условия для развития экологического аудита
в регионах: содержится положение о
поддержке такой деятельности,
экологический аудит встраивается в систему
принятия решений о понижении платы за
негативное воздействие на окружающую
среду.
Некоторые нормы законопроекта
предполагают практическое применение
современных достижений смежных отраслей
знания - экономических оценок природных
ресурсов, возможных негативных последствий
хозяйственной деятельности, производимого
улучшения состояния окружающей среды, а
также оценок экологического риска, что
будет способствовать принятию более
обоснованных управленческих решений.
(Например, принцип запрещения деятельности,
экономические, социальные и иные
общественно значимые результаты которой не
превышают масштабов возможного
экологического вреда, включающего рост
экологически обусловленной заболеваемости
населения, подразумевает применение
методик оценки риска.)
Ряд положений
проекта ужесточает существующие
требования федерального законодательства.
Таков, например, запрет на захоронение
отходов производства и потребления, в том
числе радиоактивных и прочих опасных
отходов, на водосборных площадях любых
водных объектов, а также в недрах при
наличии значительного риска их
загрязнения. (Водный кодекс РФ, Закон "Об
охране окружающей среды" содержат запрет,
распространяющийся на водосборные площади
только подземных водных объектов,
требования Закона "О недрах" не столь
категоричны, а Закон "Об отходах
производства и потребления" распространяет
подобный запрет только на места залегания
полезных ископаемых и ведения горных
работ.) Конечно, такого рода ограничение
имеет предположительный характер и может
быть принято в целом или в части только при
наличии действительной потребности в
усиленной охране вод и недр и с учетом
существования безопасных альтернативных
вариантов захоронения отходов.
Запрет
на применение в процессе хозяйственной и
иной деятельности токсичных химических
веществ, не подвергающихся распаду,
расширяет требование Закона об охране
окружающей среды (ст. 49), который запрещает
это применительно к использованию
химических веществ только в сельском и
лесном хозяйстве.
По такому же принципу
сформулирован запрет сброса сточных вод на
ледовое покрытие водоемов, на рельеф
местности, в подземные водоносные
горизонты, которые не обеспечивают
предотвращение загрязнения недр и
подземных вод. Однако это предложение
нуждается в дополнительном обсуждении со
следующих позиций. Водный кодекс РФ (ст. 101)
запрещает засорение ледяного покрова
водных объектов производственными,
бытовыми и иными отходами и отбросами, а
также загрязнение их нефтяными продуктами,
ядохимикатами и другими вредными
веществами. Согласно п. 3.3 Правил охраны
поверхностных вод, утвержденных
Госкомприродой СССР 21 февраля 1991 г.,
запрещается сброс в водные объекты, на
поверхность ледяного покрова и водосбора, а
также в системы канализации пульпы,
концентрированных кубовых осадков, шламов,
образующихся в результате обезвреживания
сточных вод, в том числе содержащих
радионуклиды, других технологических и
бытовых отходов. Аналогичное положение
содержит СанПиН 2.1.5.980-00 (Гигиенические
требования к охране поверхностных вод.
Санитарные правила и нормы. Утверждены 22
июня 2000 г., п. 4.1.3). Нет запрета сброса на лед
собственно сточных вод, что, видимо, можно
сделать в региональном законе. Однако из
определения водного объекта в ВК РФ (ст. 7) не
вполне ясно, рассматривается ли лед как
часть водного объекта.
Водный,
Земельный кодексы РФ и Федеральный закон от
24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и
потребления" не содержат запрета сброса
сточных вод на рельеф местности. ВК РФ
регулирует сброс сточных вод в водные
объекты (ст. 104, 106, 144) и запрещает такой сброс
на ряд территорий, например в зоны и округа
санитарной охраны водозаборов, курортов, в
места туризма, спорта и массового отдыха
населения (ст. 144). СанПиН 2.1.5.980-00 (п. 4.1.2) не
допускает сброс промышленных,
сельскохозяйственных, городских сточных
вод, а также организованный сброс ливневых
сточных вод, в частности в черте населенных
пунктов. С одной стороны, если
руководствоваться принципом "что прямо не
разрешено, то запрещено", составляющим
основу методов правового регулирования
экологических отношений, то, кажется, нет
нужды налагать специальный запрет на сброс
сточных вод на рельеф местности. Но
законодательство непоследовательно,
поскольку, несмотря на названные положения
ВК РФ, Закон об охране окружающей среды (ст.
16), рассматривая сброс загрязняющих веществ
в водные объекты и на водосборные площади в
качестве платного вида негативного
воздействия на среду, фактически тем самым
разрешает сброс сточных вод на водосборные
площади. Однако такой сброс не регулируется
Постановлением Правительства РФ от 12 июня
2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в
атмосферный воздух загрязняющих веществ
стационарными и передвижными источниками,
сбросы загрязняющих веществ в
поверхностные и подземные водные объекты,
размещение отходов производства и
потребления", которое установило
соответствующие нормативы за сброс
загрязняющих веществ только в
поверхностные и подземные водные объекты,
но не на водосборные площади. Таким образом,
есть формальные основания к уточнению в
региональном законе условий сброса сточных
вод, а именно - к запрету такого сброса на
ледовый покров и на рельеф местности,
частью которого являются водосборные
площади.
Усиливает ограничения,
установленные федеральным
законодательством, запрет на разработку и
производство новых химических веществ,
применение которых способствует
разрушению озонового слоя Земли.
Постановлением Правительства РФ от 5 мая 1999
г. N 490 "Об усилении мер государственного
регулирования производства и потребления
озоноразрушающих веществ в Российской
Федерации" с 1 июля 2000 г. запрещено создание
на территории РФ новых мощностей по
производству озоноразрушающих веществ, что
не равнозначно разработке и собственно
производству новых веществ.
Запрет на
размещение, проектирование, строительство
новых производственных объектов,
увеличение мощности действующих, если это
ведет к превышению областных нормативов
экологической емкости территории, построен
на аналогии с положением СанПиН 2.1.6.983
"Гигиенические требования к обеспечению
качества атмосферного воздуха населенных
мест" (п. 3.1.2 запрещает проектирование,
строительство и ввод в эксплуатацию
объектов, являющихся источниками
загрязнения атмосферы, на территориях с
уровнями загрязнения, превышающими
установленные гигиенические нормативы).
Поскольку гигиенические нормативы не равны
экологической емкости территории, то
дублирования федерального запрета нет.
Запрет на производство и использование
веществ, для которых не установлен характер
их воздействия на окружающую среду,
распространяет существующие запреты,
касающиеся выбросов и сбросов, на процессы
производства и использования (веществ),
экологическая безопасность которых должна
обеспечиваться в ближайшей перспективе
техническими регламентами, а до их принятия
- как вариант, региональным
законодательством об охране окружающей
среды.
Запрет на ввоз
продовольственного сырья, продуктов
питания, лесо- и строительных материалов,
фармацевтической и другой продукции, не
прошедших радиационный контроль,
предлагается в развитие положений
Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О
радиационной безопасности населения":
продовольственное сырье, пищевые продукты,
питьевая вода и контактирующие с ними в
процессе изготовления, хранения,
транспортирования и реализации материалы и
изделия должны отвечать требованиям к
обеспечению радиационной безопасности и
подлежат производственному контролю (ст. 16);
запрещается использовать строительные
материалы и изделия, не отвечающие
требованиям к обеспечению радиационной
безопасности (ст. 15). Как видно, в
федеральном законе есть запрет
использования и нет запрета на перемещение
стройматериалов и иных изделий, который
можно ввести на региональном уровне исходя
из конституционно обоснованной
компетенции органов власти субъектов
Федерации по обеспечению экологической
безопасности. Но здесь принципиально важно
не столько провозгласить дополнительный
запрет, сколько реально организовать
контроль - как за производственным
контролем радиационной безопасности, так и
за перемещением продукции и товаров.
Согласно Закону о радиационной
безопасности населения органы
государственной власти субъектов
Федерации организуют контроль за
радиационной обстановкой на
соответствующей территории в пределах
своих полномочий, однако объем этих
полномочий не определен.
Дискуссионным
может быть при обсуждении законопроекта
положение об ограничении ввоза на
территорию субъекта Федерации с целью
хранения, переработки, применения,
захоронения радиоактивных и опасных
отходов, ядерных материалов, вредных
химических, отравляющих и биологически
активных веществ, который может
осуществляться
