Закон субъекта российской федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования
деятельности в регионе, но не могут быть
отнесены к мерам гражданско-правового
регулирования, поскольку исходят из своего
собственного предназначения: из
необходимости (или целесообразности - в
зависимости от экологической ситуации в
регионе) уменьшить вредное воздействие на
окружающую среду на конкретной территории,
улучшить ее качество; имеют
публично-правовой характер; не посягают на
гражданско-правовой статус субъектов
природопользования и, следовательно, могут
быть введены законодательным органом
субъекта Федерации. Примерный их перечень
приведен в соответствующей статье
законопроекта.
Само существование в
России экологического законодательства,
содержащего довольно многочисленные
запреты и обязанности субъектов
природопользования, доказывает, что такого
рода требования не являются ни
ограничениями конституционной свободы
предпринимательской деятельности (ст. 34
Конституции РФ) в том смысле, который
придается ограничениям прав и свобод ч. 3 ст.
55 Конституции РФ, ни ограничениями
правоспособности граждан и юридических лиц
в смысле ст. 22, 49 ГК РФ. По общему правилу
содержание и объем правоспособности
юридического лица определяются с помощью
цели и вида его деятельности. Ни цель, ни
виды деятельности в модельном Законе не
затрагиваются, следовательно,
правоспособность лиц никак не
ограничивается.
Экологические
требования - это условия ведения
эколого-значимой деятельности в стране в
целом (закрепленные в действующем
федеральном законодательстве) или на
конкретной территории (предположительно
вводимые на уровне субъекта Федерации).
Известно, что обязательные требования к
осуществлению предпринимательской
деятельности довольно многочисленны
(государственная регистрация ее субъектов,
обязанность по уплате налогов, сборов и
иных обязательных платежей, в ряде случаев -
получение лицензий, соблюдение
минимального размера уставного капитала и
т.п.) и обусловлены необходимостью
обеспечения государственных и
общественных интересов. Наличие в
федеральном законе множества
эколого-обусловленных ограничений
объясняется обеспечением экологических
публичных интересов. Поскольку
законодательство в сфере охраны окружающей
среды является двухуровневым, то логично
предположить возможность и правомерность
установления эколого-обусловленных
ограничений на региональном уровне
постольку, поскольку само федеральное
экологическое законодательство не относит
эту сферу исключительно к собственному
ведению. (Статья 1 Закона об охране
окружающей среды определяет требования в
области охраны окружающей среды как
предъявляемые к хозяйственной и иной
деятельности обязательные условия,
ограничения или их совокупность,
установленные законами, иными нормативными
правовыми актами, природоохранными
нормативами, государственными стандартами
и иными нормативными документами в области
охраны окружающей среды. При этом не
уточняется уровень законодательства, что
можно толковать как возможность и
допустимость регионального регулирования
отдельных условий.)
В отличие от
публично-правовых ограничений и запретов,
выполнение которых обеспечивается
принудительными мерами (административной
ответственности), конкретные
дополнительные обязанности субъектов
имеют с точки зрения механизма действия
соответствующих норм факультативный
характер: их выполнение стимулируется
посредством предоставления налоговых и
иных льгот и в то же время является
необходимым условием предоставления таких
льгот.
Для достижения поставленных
задач законопроект развивает и дополняет
положения федерального
законодательства.
В законопроекте
сформулированы принципы охраны окружающей
среды, совокупность которых дает общее
представление о его концепции. В их
числе:
- соблюдение экологических
интересов последующих поколений;
-
запрещение (недопущение) деятельности,
экономические, социальные и иные
общественно значимые результаты которой не
превышают масштабов возможного
экологического вреда, включающего рост
экологически обусловленной заболеваемости
населения;
- гармонизация требований по
охране окружающей среды и экономической
эффективности производственной
деятельности;
- экономическое
стимулирование рационального
использования природных ресурсов и
деятельности по охране окружающей среды;
- учет экологической емкости территории
при планировании и осуществлении
хозяйственной и иной деятельности и
ограничение на территориях с недостаточной
экологической емкостью видов деятельности,
оказывающих негативное воздействие на
окружающую среду;
- ответственность
должностных лиц органов государственной
власти субъекта Федерации, органов
местного самоуправления и хозяйствующих
субъектов за экологические и связанные с
ними негативные социальные, экономические
и иные последствия принимаемых
управленческих и хозяйственных решений
(ответственность собственно органов власти
закреплена в принципах соответствующего
федерального закона. Здесь же акцент на
ответственность должностных лиц этих
органов власти и хозяйствующих
субъектов);
- доступность информации о
состоянии окружающей среды;
-
разграничение полномочий и
ответственности между органами
государственной власти субъекта Федерации
и органами местного самоуправления в сфере
управления охраной окружающей среды и
координация осуществления ими
экологического контроля и иной
природоохранной деятельности;
-
взаимодействие органов государственной
власти, органов местного самоуправления,
хозяйствующих субъектов и общественности в
осуществлении управления в сфере охраны
окружающей среды.
Одним из наиболее
важных представляется впервые
предлагаемый принцип приоритета
общественных экологических интересов над
правами юридических лиц в сфере
осуществления ими хозяйственной и иной
деятельности, оказывающей воздействие на
окружающую среду. Приоритет ограничивается
невозможностью его использования
исключительно в целях, заведомо противных
свободе предпринимательской деятельности
и правовому режиму частной
собственности.
Предлагаемые принципы
не дублируют принципы охраны окружающей
среды, декларированные в Законе об охране
окружающей среды (и сформулированные там
как принципы ведения хозяйственной и иной
деятельности). Законопроект развивает
некоторые федеральные принципы. Например,
принцип "запрещения хозяйственной и иной
деятельности, последствия воздействия
которой непредсказуемы для окружающей
среды, а также реализации проектов, которые
могут привести к деградации естественных
экологических систем, изменению или
уничтожению генетического фонда
растительных и живых организмов, истощению
природных ресурсов и иным негативным
изменениям окружающей среды", был развит и
сформулирован уже как полномочие органов
исполнительной власти субъекта Федерации и
органов местного самоуправления по
недопущению такой деятельности.
Законопроект конкретизирует также
некоторые собственные принципы. Например,
принципу координации и взаимодействия в
тексте соответствует положение об
образовании при главе исполнительной
власти субъекта Федерации
консультативного органа - Комиссии по
охране окружающей среды.
Даже после
уменьшения объема их полномочий
ответственность органов государственной
власти субъектов Российской Федерации за
обеспечение благоприятной окружающей
среды и экологической безопасности на
соответствующих территориях остается
принципом охраны окружающей среды (ст. 3
Закона об охране окружающей среды).
Реализация принципа ответственности
предполагает прежде всего определение
объема прав и обязанностей названных
органов, что отчасти сделано в Законе об
охране окружающей среды и должно быть
развито в региональном законодательстве.
Основания для такого развития состоят в
следующем. Согласно Закону N 184-ФЗ (п. 5 ст. 26.3)
по вопросам совместного ведения, не
урегулированным федеральными законами,
законами субъекта Федерации могут
устанавливаться полномочия органов
государственной власти субъекта Федерации
по предметам совместного ведения,
осуществляемые данными органами
самостоятельно за счет и в пределах средств
бюджета субъекта Федерации (за исключением
субвенций из федерального бюджета), если
это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам. Противоречия Закону
об охране окружающей среды не будет,
поскольку перечень полномочий органов
государственной власти субъектов
Федерации в нем открыт - ст. 6 заканчивается
указанием на "регулирование ими других
вопросов в области охраны окружающей среды
в пределах своих полномочий".
Законопроект содержит два перечня
полномочий: законодательного и
исполнительных органов власти. Полномочия
органов исполнительной власти на данном
этапе представлены общим списком, без
разделения на полномочия органа общей
компетенции (администрации, правительства
субъекта Федерации) и специальной
компетенции (образуемого для осуществления
государственного управления в сфере охраны
окружающей среды органа, положение о
котором утверждается органом общей
компетенции).
В законопроекте нашел
отражение также комплекс полномочий
органов местного самоуправления, которые в
последующем могут быть дифференцированы
применительно к видам муниципальных
образований. Полномочия сформулированы на
основе анализа Закона об охране окружающей
среды, Закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" и ряда других
действующих федеральных законов. При этом
полномочия, относящиеся к сферам,
регулируемым другими федеральными
законами, включены исходя из их
природоохранной направленности
(компетенция же в сфере управления
использованием природных ресурсов
находится за рамками данного
законопроекта). Сформулированы принципы
муниципального экологического контроля,
которые в совокупности с перечнем
полномочий органов местного
самоуправления составляют основу
регионального правового регулирования
охраны окружающей среды на муниципальном
уровне, предполагающую дальнейшее ее
развитие самими муниципальными
образованиями (принятие положений о
муниципальном экологическом контроле и
других документов).
С соблюдением общих
положений (ст. 1.1, 1.3, 2.1 КоАП РФ, ст. 25 Закона N
184-ФЗ) сформулирован ряд составов
правонарушений в качестве оснований
наступления административной
ответственности. Субъект Федерации может
устанавливать административную
ответственность за нарушение своих законов
и иных нормативных правовых актов,
нормативных правовых актов органов
местного самоуправления. Однако для
ликвидации пробела КоАП РФ (ст. 8.1) не
устанавливает ответственность за
нарушение экологических требований при
выводе объектов из эксплуатации, в связи с
чем не вполне согласуется со ст. 39 Закона об
охране окружающей среды. Целесообразно
установить ответственность за нарушение
федеральных требований в области охраны
окружающей среды при выводе из
эксплуатации предприятий, сооружений или
иных объектов, руководствуясь общими
правилами формирования регионального
законодательства по сфере совместного
ведения. Аналогично устанавливается
ответственность за самовольную маркировку
продукции и услуг, реализуемых на
потребительском рынке, знаками
соответствия экологическим требованиям
(речь идет о нарушении в сфере добровольной
сертификации, в то время как КоАП РФ в ст. 19.19
и 15.12 регулирует ответственность за
нарушение правил обязательной
сертификации и за выпуск или продажу
подлежащих маркировке товаров и продукции
без маркировки).
Законопроект содержит
комплекс мер экономического характера,
призванных стимулировать соблюдение
хозяйствующими субъектами установленных
обязанностей по сокращению их вредного
воздействия на окружающую среду, в основе
которых - предоставление льгот по внесению
платы за негативное воздействие и по уплате
налога на прибыль (снижение ставки). Может
обсуждаться целесообразность введения
льгот по налогу на имущество в части
освобождения от налогообложения основных
фондов (средств) природоохранной
направленности - очистного оборудования и
сооружений. При установлении налога на
имущество законами субъектов Федерации
могут предусматриваться налоговые льготы и
основания для их использования
налогоплательщиками (п. 2 ст. 372 НК НФ).
К
правовым основаниям таких предложений
относятся нормы Бюджетного и Налогового
кодексов РФ. В соответствии со ст. 59 БК РФ
законодательные (представительные) органы
субъектов Федерации вводят региональные
налоги и сборы, устанавливают размеры
ставок по ним и предоставляют налоговые
льготы в пределах прав, предоставленных
налоговым законодательством РФ; органы
исполнительной власти субъектов Федерации
предоставляют налоговые кредиты, отсрочки
и рассрочки по уплате налогов и иных
обязательных платежей в бюджеты субъектов
Федерации в соответствии с налоговым
законодательством РФ в пределах лимитов
предоставления налоговых кредитов,
отсрочек и рассрочек по уплате налогов и
иных обязательных платежей, определенных
законами субъектов Федерации о бюджете.
Согласно п. 3 ст. 12 НК РФ законодательными
(представительными) органами
государственной власти субъектов
Федерации законами о налогах в порядке и
пределах, которые предусмотрены НК РФ,
могут устанавливаться налоговые льготы,
основания и порядок их применения.
Представительными органами муниципальных
образований (законодательными органами
государственной власти городов
федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга) законодательством о
налогах и сборах в порядке и пределах,
которые предусмотрены НК РФ, могут
устанавливаться налоговые льготы,
основания и порядок их применения (п. 4 ст. 13
НК РФ).
При этом необходимо учитывать,
что формальное закрепление положений о
льготах должно быть произведено в актах
налогового законодательства, поскольку
согласно НК РФ (п. 3 ст. 56) льготы по
региональным и местным налогам
устанавливаются НК РФ и (или)
соответственно законами субъектов
Федерации о налогах и нормативными
правовыми актами представительных органов
муниципальных образований о налогах.
Поэтому одновременно с принятием
предлагаемого закона должны быть внесены
соответствующие дополнения в акты
налогового законодательства регионов.
Для обеспечения эффективности мер
экономического стимулирования
природоохранной деятельности
устанавливается административная
ответственность за нецелевое
использование предоставленных налоговых
льгот.
Установлены гарантии
эффективного финансирования региональных
целевых программ по охране окружающей
среды и иных природоохранных мероприятий:
во-первых, такое финансирование должно
осуществляться в объеме не менее 3%
фактических доходов регионального бюджета;
во-вторых, на эти цели должно
использоваться не менее 90% платы за
негативное воздействие на окружающую
среду, поступающей в бюджет субъекта
Федерации; в-третьих, в качестве правовой
формы аккумулирования денежных средств и
обеспечения целевого финансирования
предлагается образовать целевой бюджетный
экологический фонд субъекта Федерации.
В ходе дальнейшей работы над
законопроектом может быть развито
направление экономического
стимулирования, связанное с использованием
земли и земельным законодательством.
