Закон субъекта российской федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования
конфликтной ситуации по причине
несоответствия регионального акта
федеральному.
В подавляющем
большинстве случаев причиной вторжения
регионального законодателя в федеральное
пространство является не столько
"местничество" или "центробежные тенденции",
сколько нечеткость границ регионального
правового поля, очерченных самим же
федеральным законодателем. Закон об охране
окружающей среды придерживается той же
несовершенной техники: так, органы
государственной власти субъектов
Федерации могут помимо прямо названных
регулировать "другие вопросы в пределах
своих полномочий" (ст. 6). Однако эти-то
полномочия и не были здесь достаточно ясно
очерчены.
В целом Закон об охране
окружающей среды в своей начальной
редакции предоставлял (прямо или по
умолчанию) субъектам Федерации широкие
возможности собственного правового
регулирования. Так, из его ст. 6, 8, 10, 14, 17, 52, 61,
65 следовало принятие региональных
нормативных правовых актов:
- об органах
государственной власти субъектов
Федерации, осуществляющих государственное
управление в области охраны окружающей
среды;
- о компетенции органов местного
самоуправления в области охраны окружающей
среды;
- о перечне должностных лиц
органов государственной власти субъектов
Федерации, осуществляющих государственный
экологический контроль;
- о
предоставлении налоговых и иных льгот при
осуществлении эффективных мер по охране
окружающей среды;
- о поддержке
предпринимательской и иной деятельности,
направленной на охрану окружающей среды;
- об охране зеленого фонда поселений;
-
о порядке установления и создания защитных
и охранных зон;
- о целевых программах в
области охраны окружающей среды.
Особый
практический интерес вызвала компетенция
региональных органов власти в сфере
нормирования. К их полномочиям были
отнесены разработка и утверждение
нормативов, государственных стандартов и
иных нормативных документов в области
охраны окружающей среды, содержащих
соответствующие требования, нормы и
правила не ниже установленных на
федеральном уровне. В законодательстве
субъектов Федерации могли бы
устанавливаться, например, нормативы иного
допустимого воздействия на окружающую
среду при осуществлении хозяйственной
деятельности (ст. 22) и иные нормативы в
области охраны окружающей среды (ст. 28).
Органы власти субъектов Федерации получили
право устанавливать своими нормативными
правовыми актами меры защиты окружающей
среды в чрезвычайных ситуациях.
Посредством толкования норм закона можно
предполагать также их право утверждать
методические документы, определяющие
способы подсчета размеров причиняемого
экологического вреда.
Наиболее
целесообразной правовой формой
регулирования названных и ряда других
отношений является принятие комплексных
законов субъектов Федерации об охране
окружающей среды. К настоящему времени
известно о принятии ряда региональных
законов общего характера: Закон Калужской
области от 1 июля 2004 г. "Об охране окружающей
среды на территории Калужской области",
Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г.
"Об охране окружающей среды на территории
Краснодарского края", Закон Липецкой
области от 8 января 2003 г. "Об охране
окружающей среды Липецкой области", Закон
Пермской области от 9 декабря 2002 г. "Об
охране окружающей среды Пермской области",
Закон Ростовской области от 11 марта 2003 г. "Об
охране окружающей среды в Ростовской
области", Закон Рязанской области от 31
октября 2002 г. "Об охране окружающей среды на
территории Рязанской области", Закон
Тюменской области от 7 марта 2003 г. "Об охране
окружающей среды в Тюменской области".
Однако Федеральным законом от 22 августа 2004
г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации
и признании утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" <*> были внесены
значительные изменения в Закон об охране
окружающей среды и другие природоохранные
и природно-ресурсовые законодательные
акты, направленные на сокращение объема
компетенции региональных органов
власти.
--------------------------------
<*> СЗ
РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
Федеральным законом от 29
декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в
законодательные акты Российской Федерации
в связи с расширением полномочий органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, а также с
расширением перечня вопросов местного
значения муниципальных образований" <*>
внесение этих изменений в Закон об охране
окружающей среды было отсрочено на год, до 1
января 2006 г. Одновременно в этот Закон были
внесены дополнения, уточняющие содержание
муниципального экологического контроля
(ст. 68.1 "Права, обязанности и
ответственность муниципальных
инспекторов"), которые также вступают в силу
с 1 января 2006 г.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Таким образом,
в течение 2005 г. действует начальная
редакция Федерального закона "Об охране
окружающей среды", и, следовательно, одно из
наиболее существенных управленческих
полномочий - право на проведение
экологического контроля - до конца текущего
года сохраняется за органами
государственной власти субъектов
Федерации, а с будущего года переходит к
органам местного самоуправления. При этом
решение вопросов по осуществлению
государственного экологического контроля
за объектами хозяйственной и иной
деятельности независимо от форм
собственности, находящимися на территориях
субъектов Федерации, за исключением
объектов хозяйственной и иной
деятельности, подлежащих федеральному
государственному экологическому контролю,
должно осуществляться органами
государственной власти субъектов
Федерации самостоятельно за счет средств
их бюджетов без субвенций из федерального
бюджета (ч. 9 ст. 2 Федерального закона от 4
июля 2003 г. N 95-ФЗ (в ред. от 11 декабря 2004 г. N
159-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ) "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации")
<*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
Несмотря на резкое
ограничение перечня полномочий
региональных органов власти в редакции ст. 6
Закона об охране окружающей среды,
действующей с 1 января 2006 г., регулятивные и
нормотворческие возможности субъектов
Федерации в целом еще достаточно
значительны, что следует как из статей
данного Закона, так и других федеральных
законов, регулирующих природоохранные
отношения ("Об охране атмосферного воздуха",
"Об отходах производства и потребления", "Об
особо охраняемых природных территориях",
"Об экологической экспертизе" и др.).
Так,
органы власти субъектов Федерации:
-
несут комплекс обязанностей по обеспечению
экологических прав граждан и общественных
объединений (ст. 11, 12 Закона об охране
окружающей среды) и обязаны оказывать
содействие гражданам, общественным и иным
некоммерческим объединениям в реализации
их прав (ст. 13);
- разрабатывают целевые
программы в области охраны окружающей
среды (ст. 14);
- осуществляют правовое
регулирование в сфере государственного
мониторинга окружающей среды и ведут такой
мониторинг (ст. 1 и 63);
- несут обязанности
в сфере охраны окружающей среды от
негативного физического воздействия (ст.
55);
- определяют порядок ведения и ведут
региональные красные книги редких и
находящихся под угрозой исчезновения
растений, животных и других организмов, а
также почв (ст. 60 и 62);
- рассматривают
результаты общественного контроля в
области охраны окружающей среды (ст. 68);
-
осуществляют экологическое просвещение, в
том числе информирование населения о
законодательстве в области охраны
окружающей среды. Наличие предмета
регионального правового регулирования
здесь очевидно.
Рассмотрим примерный
проект закона субъекта Федерации об охране
окружающей среды. Его целью должна быть
охрана конституционного права граждан на
благоприятную окружающую среду,
обеспечение рационального использования и
сохранения природных ресурсов как основы
жизни и деятельности населения субъектов
Федерации.
Исторически российское
экологическое законодательство регулирует
отношения, возникающие в процессе
взаимодействия общества и окружающей
природной среды, и расширение понятия
окружающей среды за счет включения в него
"антропогенных объектов", как это было
сделано в Законе об охране окружающей
среды, представляется некорректным
(впрочем, названный Закон коснулся
антропогенных объектов только в контексте
понятийного аппарата и далее никак не
урегулировал их охрану).
Предлагаемый
законопроект регулирует отношения по
выполнению региональных экологических
условий природопользования и ведения иной
хозяйственной деятельности на территории
субъекта Федерации, а также отношения,
возникающие в процессе реализации органами
государственной власти субъекта Федерации
и органами местного самоуправления их
полномочий в сфере охраны окружающей среды.
Его положения адресуются главным образом
хозяйствующим субъектам и органам власти.
Но не только: в круг лиц, на которых
распространяется действие закона, входят
также граждане, осуществляющие не
производственную, но все же экологически
значимую деятельность.
Структура
законопроекта
Глава I "Общие положения":
предмет правового регулирования и цель
закона; основные понятия, используемые в
законе; принципы охраны окружающей среды на
территории субъекта Федерации; права
граждан и общественных экологических
объединений на территории субъекта
Федерации; общие условия охраны окружающей
среды при воздействии на нее хозяйственной
и иной деятельности; открытость и
доступность информации в сфере охраны
окружающей среды; формирование
экологической культуры.
Глава II
"Управление в сфере охраны окружающей среды
на территории субъекта Российской
Федерации": полномочия Законодательного
Собрания субъекта Федерации в сфере охраны
окружающей среды; полномочия
государственных органов исполнительной
власти субъекта Федерации в сфере охраны
окружающей среды; полномочия органов
местного самоуправления в сфере охраны
окружающей среды муниципальных
образований; межрегиональное
сотрудничество в сфере охраны окружающей
среды; планирование охраны окружающей
среды на территории субъекта Федерации;
экологическое нормирование;
территориальная система государственного
экологического мониторинга субъекта
Федерации; муниципальный экологический
контроль; общественный экологический
контроль.
Глава III "Экономическое
стимулирование природоохранной
деятельности": методы экономического
регулирования охраны окружающей среды;
меры экономического стимулирования охраны
окружающей среды на территории субъекта
Федерации; финансирование экологических
программ и мероприятий в сфере охраны
окружающей среды; целевой бюджетный
экологический фонд субъекта Федерации.
Глава IV "Условия воздействия на окружающую
среду в субъекте Федерации": обязанности
хозяйствующих субъектов по выполнению
условий охраны окружающей среды при
воздействии на нее производственной и иной
деятельности на территории субъекта
Федерации; экологические требования к
продукции; ограничение ввоза вредных
веществ и отходов на территорию субъекта
Федерации; условия охраны водных объектов;
экологические условия недропользования;
охрана редких и исчезающих видов животных и
растений; особо охраняемые природные
объекты и территории регионального и
местного значения; охрана зеленого фонда
городов и других поселений;
административная ответственность за
экологические правонарушения на
территории субъекта РФ.
Глава V
"Заключительные положения": вступление
закона в силу; приведение в соответствие с
настоящим законом законов и иных
нормативных правовых актов субъекта
Федерации.
Задачи законопроекта,
во-первых, обусловлены поставленной целью
и, во-вторых, ограничены пределами
собственного правотворчества субъекта
Федерации, которые, в свою очередь,
предопределены общими условиями
формирования законодательства по сфере
совместного ведения, к которой относится
законодательство об охране окружающей
среды (п. "к" ст. 72 Конституции РФ).
Конкретизация таких условий применительно
к названной цели законопроекта и
особенностям регулируемых отношений
означает создание дополнительных гарантий
(правовых средств) охраны окружающей среды
и экологических интересов населения, не
нарушающих права субъектов экологических
правоотношений, предоставленные иными
отраслями законодательства и
принадлежащие главным образом к сфере
гражданско-правового регулирования.
Соответственно правовой механизм
законопроекта заключается в
формулировании ряда дополнительных по
отношению к федеральному законодательству
условий охраны окружающей среды (или, что
равнозначно, условий воздействия на
окружающую природную среду) при ведении
хозяйственной и иной экологически значимой
деятельности.
Под условиями охраны
окружающей среды при воздействии на нее
хозяйственной и иной деятельности
(региональными экологическими условиями
природопользования и ведения иной
хозяйственной деятельности) понимаются
направленные на обеспечение
благоприятного состояния окружающей среды
установленные в пределах ведения субъекта
Федерации дополняющие требования
федерального законодательства в области
охраны окружающей среды ограничения и
запреты, налагаемые на способы
природопользования при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности,
несоблюдение которых влечет применение мер
ответственности, а также дополнительные
обязанности хозяйствующих субъектов,
выполнение которых поддерживается мерами
экономического стимулирования. Таким
образом, в основе конструкции
законопроекта две составляющие:
эколого-обусловленные ограничения и
запреты, соблюдение которых обеспечивается
привлечением к административной
ответственности, и обязанности
хозяйствующих субъектов, выполнение
которых стимулируется экономическими
методами.
Региональные экологические
условия запретительного свойства можно
включать в содержание разрешенного
использования земельного участка при
проведении работ по формированию
земельного участка с целью его
последующего предоставления для
строительства, что позволяет осуществлять
не только экологический, но и земельный
контроль за их выполнением, в рамках
которого существует возможность налагать
соответствующие санкции.
Принципиально
важным представляется подчеркнуть
эколого-правовую природу вводимых
ограничений и запретов, которые хотя и
влияют на условия ведения хозяйственной
