Право официальное и неформальное
расчеты, порождающие коллизии, поспешные
поправки; неверное определение объема и
характера полномочий госоргана,
должностного лица и др. Неполное правовое
регулирование может побуждать к скрытым
действиям. Например, в сфере миграции.
Отсутствие четких процедур регистрации
приводит к увеличению потоков нелегально
работающих граждан других стран, и
работодатели на это охотно идут ради
экономии средств.
Неформальные институты
и действия
Следует систематически и
объективно анализировать проявления
жизнедеятельности неформальных
институтов, иначе правовая сфера потеряет
всякие очертания и утратит присущую ей
регулятивность. В то же время в ее пределах
и за ее пределами существуют и развиваются
явления и процессы, которые постепенно
приобретают положительный правовой смысл и
несут в себе зародыш будущей правовой
регулятивности. Потеря их из виду явилась
бы расточительством социальной энергии,
обеднением потенциала общества. В
позитивных и негативных притязаниях на
правовой порядок, существующий или новый,
заложены важные импульсы, которые общество
не может оставить без внимания.
Проявления неформальных правовых
институтов весьма многообразны. Их можно
классифицировать для удобства анализа
следующим образом:
а) возникновение
своеобразных, подчас сугубо субъективных
образов права, контрастных его официальной
доктрине и системе. Это выражается в
ошибочных взглядах на содержание статусов
тех или иных субъектов права, их
компетенции, иных, нередко противоположных,
оценках содержания законов, в негативном
отношении к исполнению правовых актов;
б) подмена целей правовых решений и
действий при соблюдении их внешней,
формальной оболочки для выражения сугубо
частных или групповых интересов вопреки
юридико-публичному интересу;
в)
юридические рокировки, когда вместо
правовых актов, которые надлежит принять в
соответствии с установленной процедурой,
оформляются для решения юридических
вопросов неправовые документы - протоколы,
расписки, произвольные виды соглашений
(например, вместо трудовых контрактов).
Очень распространены замены устными
договоренностями и даже сговорами принятия
официальных правовых решений и совершения
легальных действий;
г) "выпадение" или
ослабление элементов официальных
формальных действий и создание зоны для
теневых решений и действий. Подобные
явления наблюдаются при отступлении от
принципов гласности в работе
государственных и муниципальных органов,
при сужении объема публичной информации и
возможностей "доступа" к праву;
д)
противоправное использование неправовых,
асоциальных норм групповой морали, обычаев
и т.п. Оно открывает путь к коррупции,
злоупотреблению правом (в разных
значениях), к должностному бездействию, к
незаконным действиям, к нарушениям
законности, в том числе неумышленному
принятию ошибочных норм. Учитывая
основательную разработку проблем
правонарушений в научной литературе,
обратим особое внимание в этом контексте на
выработанные способы преодоления
коррупциогенности законодательства <*>,
которыми целесообразно пользоваться.
--------------------------------
<*> См.: Анализ
коррупциогенности законодательства.
Памятка эксперту по первичному анализу
коррупциогенности законодательного акта.
М.: Статус, 2004.
Особо выделим нарастающее
воздействие в условиях глобализации
международно-правовых актов, которое надо
учитывать. Неформальное влияние
иностранных концепций и правовых решений,
международно-корпоративных сделок и
договоренностей, документов
неправительственных организаций может
быть позитивным и негативным. Не случайно
иностранные ученые делают вывод об
увеличении разрывов между
национально-государственными сферами
действия и экономическими императивами вне
их. Саморегулирование приводит к
"государству частного права" <*>. Да и в
сфере международно-правового
регулирования возникают "теневые
регуляторы" в виде неправительственных
структур, соглашений транснациональных
корпораций, наконец, средств давления
сильной державы.
--------------------------------
<*> См.: Хабермас Юрген. Вовлечение
другого. Очерки политической теории. СПб.:
Наука, 2001. С. 197 - 229.
Если обратиться к
проявлениям неформальных институтов в
государственном управлении и в
социально-экономической деятельности, то
можно увидеть следующую картину. Здесь
такие институты выступают своеобразными
конкурентами государственных и
муниципальных органов, официально
установленных процедур, институтов прямой
демократии, причем конкуренция имеет
широкий спектр.
Динамика поведения
граждан, социальных групп и слоев под
влиянием деятельности органов
(организаций), законов и иных правовых актов
выражается в устойчивых или изменяющихся
"образах" права и представлениях о
публичных институтах, о правах и
обязанностях граждан и юридических лиц, в
изменениях правомерного поведения и его
видов (активное, пассивное, конформистское,
безразличное), в использовании способов
самореализации прав и законных интересов
<*>, в обращениях в органы публичной
власти - по содержанию, адресатам, действиям
"сторон" и их взаимоотношениям.
--------------------------------
<*> Показательны
данные социологического опроса. На вопрос,
"Как вы оцениваете изменения правового
порядка в стране и регионе?" получены
следующие ответы: заметно улучшается - 3,9 и
3,9; в какой-то мере улучшается - 24,2 и 22,5;
ничего не меняется - 31,6 и 38,1; скорее
ухудшается - 19,1 и 17,9, заметно ухудшается - 6,3
и 4,8 (Социология власти. 2003. N 1).
Особо
отметим самоорганизацию граждан в виде
легальных объединений, которые не всегда
активно втягиваются в русло официальной
государственной деятельности.
Общественные инициативы нередко
оформляются в структурных формах либо
проявляются в виде движений. Надо учитывать
возрастание удельного веса корпоративного
саморегулирования, когда юридические лица
и граждане объединяются в промышленные и
иные ассоциации, саморегулируемые
организации и действуют на основе уставов,
корпоративных кодексов и кодексов "по
профессиям", социальных и иных хартий.
Добровольность их принятия служит
выражением "самообязательств" участников, и
опыт таких объединений, например "Опоры",
заслуживает серьезного анализа и
обобщения. Тут есть некая параллельность
деятельности.
Развивается институт
соучастия в деятельности официальных
институтов, когда граждане и их группы,
общественные объединения, хозяйственные
союзы и отраслевые ассоциации предприятий,
банков и т.п. включаются в договорные
отношения с ними. Таковы, например,
социальные соглашения между губернаторами,
мэрами, с одной стороны, и экономическими
субъектами, корпорациями - с другой, о
сотрудничестве в решении вопросов
социальной инфраструктуры, занятости и т.п.
Таковы формы государственно-частного
партнерства в реализации крупных
инновационных и производственных
проектов.
Наблюдается нередко замена
официальных процедур принятия решений
"полускрытыми" или тайными процедурами либо
ограничение первых путем деформации
выборов, конкурсов и т.п.
Контрастным
выглядит противостояние публичной власти и
ее институтов в виде партийных оппозиций,
лоббизма, оппозиции неких социальных сил
или групп, использующих исключительно или
преимущественно легальные способы
деятельности.
Нельзя не видеть
противоборство неформальных институтов с
официальными институтами, переходящее в
скрытые формы борьбы или открытые
публичные конфликты. Завершением служит
либо ликвидация, либо преобразование
институтов.
Охарактеризованная выше
динамика неформальных институтов вызывает
реакцию общества и государства,
совпадающую или не совпадающую. Кратко
отметим позитивные реакции: а) допущение
деятельности неформальных институтов; б)
признание их деятельности как
публично-полезной; в) поддержка тех
институтов и тех действий, которые отвечают
официальному курсу власти и ее программам;
г) "перевод" неформальных институтов в
статус официальных институтов путем
изменений в системе государственных
органов, их структуре, компетенции и
способах взаимодействия с общественными
институтами, движениями и т.п., признания их
статуса в законе и иных правовых актах; д)
допущение деятельности альтернативных
институтов в их прежних неправовых формах.
В настоящее время получает признание курс
на "выращивание" институтов, когда
привычное безразличие или осуждение
заменяются бережным отношением к
проявлению гражданских инициатив и новых
форм самоорганизации и самоуправления.
Негативное реагирование общества и
государства на существование и
деятельность неформальных институтов
может выражаться в разных формах. Имеются в
виду критика их программ, лидеров и
деятельности, отторжение от официального
курса путем осуждения, ограничений и т.п.,
применение санкций в случаях нарушений
законности, наконец, роспуск и ликвидация
таких структур. Во всех случаях, как
свидетельствует история и современный
социальный опыт, неизбежны волевые решения
властей в их интересах.
Все это требует
серьезного анализа общественной практики.
К сожалению, современных социологических
исследований немного. Между тем результаты
выполнения программы "Совершенствование
организации управления и оказания
публичных услуг" в Тюмени в декабре 2004 г.
<*> и программы "Публичная власть и
экономические субъекты: нормативная модель
и реальные взаимоотношения" <**> под
руководством автора позволили выявить
довольно заметные отклонения фактических
действий от моделей, статусов и компетенции
субъектов права. Предложенные гипотезы
учитывали, что под влиянием суммы
позитивных и негативных факторов
обнаруживаются содержательные и
юридические ошибки, вмешательство и
бездействие, с одной стороны, новые виды
действий, решений и институтов, которые
можно опосредовать правом или юридически
поддерживать, - с другой.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров
Ю.А., Чеснокова М.Д. Совершенствование
организации управления и оказания
публичных услуг // Журнал российского права.
2005. N 3.
<**> См.: Тихомиров Ю.А. Власть и
экономические субъекты. Нормативы и
притязания // Право и экономика. 2005. N
1.
Такова сложная картина правового
развития, которую надо рассматривать, а
значит, размышлять и действовать. Сделаем
главные выводы. Первый - необходимо
возродить интерес к социологии права <*>,
которая в 60 - 70-х годах прошлого века активно
дополняла догматические концепции и
представления о праве. Нужны
систематические исследования формальных и
неформальных публично-правовых и
частноправовых институтов во всех отраслях
права. Второй - в практическом плане важно
обеспечить органы публичной власти и
экономические, социальные организации
методиками диагностики своей деятельности.
Введение мониторинга права - в повестке дня.
Третий - в учебных планах и программах по
специальности "Юриспруденция" желательно
вводить соответствующие отраслевые
спецкурсы. Все это позволит преодолеть
узкий взгляд на право и правовую сферу и их
сугубо "нормативно-текстовое"
существование. Нет, реальная жизнь права
богаче и многообразнее, и в таком понимании
и в новом укладе жизни заинтересованы
общество, граждане и государство.
--------------------------------
<*> См., например:
Гревцов Ю.И. Социология права. СПб.:
Юридический центр Пресс, 2001.
Журнал
российского права, 2005, N 5
