Закон субъекта российской федерации об охране окружающей среды: опыт правового моделирования
ОПЫТ ПРАВОВОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ
М.И.
ВАСИЛЬЕВА
М.И. Васильева, доктор
юридических наук, профессор кафедры
экологического и земельного права
юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова.
В связи с расширением
полномочий субъектов Российской Федерации
и необходимостью сохранения общих подходов
в сфере законотворчества особую
актуальность приобретает вопрос
разработки модельных
законов.
Формирование экологического
законодательства регионального уровня
является важной составляющей
государственной экологической политики.
Актуальность этого направления
объясняется как задачами развития
положений федерального законодательства,
что прямо следует из компетенции субъектов
Федерации по предметам совместного
ведения, так и необходимостью решения ряда
практических проблем в сфере управления
охраной окружающей среды.
К настоящему
времени стало очевидно, что в результате
проводимой в течение последних пяти лет (с
момента ликвидации Госкомэкологии РФ)
реорганизации федеральных органов
экологического управления не произошла ни
эффективная централизация управления, ни
его децентрализация, не решены должным
образом вопросы осуществления
экологического контроля. На необходимость
четкого разграничения полномочий и
ответственности между федеральными и
региональными органами государственной
власти для обеспечения эффективного
управления охраной окружающей среды
указывалось в Экологической доктрине РФ
<*>.
--------------------------------
<*>
Распоряжение Правительства РФ от 31 августа
2002 г. N 1225-р "Об Экологической доктрине
Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 36. Ст.
3510.
Нестабильность государственной
стратегии в данной сфере, неопределенность
властных полномочий органов всех уровней
неизбежно порождают серьезные сбои в
механизме реализации эколого-правовых
норм. Свой вклад вносит также отсутствие
действенных мер экономического
стимулирования соблюдения природоохранных
требований. Федеральное экологическое
законодательство не успевает за
происходящими изменениями и по многим
позициям до сих пор пробельно. В этих
условиях в регионах страны все чаще
ставится вопрос о формировании
собственного законодательства, способного
адекватно отреагировать на запросы
правоприменительной практики. Возникает
вопрос: какие же конкретно виды отношений
могут быть урегулированы региональным
законом и как это сделать, не выходя за
пределы ведения субъекта Федерации?
Законодательство в области охраны
окружающей среды состоит из Федерального
закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране
окружающей среды", других федеральных
законов, а также принимаемых в соответствии
с ними иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, законов и иных
нормативных правовых актов субъектов
Федерации (п. 1 ст. 2 Закона об охране
окружающей среды).
На формирование
экологического законодательства субъектов
Федерации решающее влияние оказывают два
фактора: во-первых, складывающаяся
экологическая ситуация в стране в целом и
на отдельных ее территориях, побуждающая к
созданию эффективных правовых механизмов
регулирования отношений в сфере
взаимодействия общества и природы, и,
во-вторых, тенденции развития федеративных
отношений в России. Так, на начальном этапе
федеративного строительства Договором о
разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами
государственной власти Российской
Федерации и органами власти суверенных
республик в ее составе от 31 марта 1992 г. было
провозглашено: "Земля и ее недра, воды,
растительный и животный мир являются
достоянием (собственностью) народов,
проживающих на территории соответствующих
республик" (п. 3 ст. III). Данное положение
способствовало принятию в ряде республик
законов, вступивших в противоречие с
Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ в
Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П
рассмотрел, в частности, вопрос о
соответствии Конституции РФ положения
Конституции Республики Алтай об объявлении
достоянием (собственностью) Республики
Алтай всех природных ресурсов, находящихся
на ее территории, и признал, что субъект
Федерации не вправе объявить своим
достоянием (собственностью) природные
ресурсы на своей территории и осуществлять
такое регулирование отношений
собственности на природные ресурсы,
которое ограничивает их использование в
интересах всех народов РФ, поскольку этим
нарушается суверенитет Российской
Федерации, а также установленное
Конституцией России разграничение
предметов ведения и полномочий.
Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном
ведении Российской Федерации и ее
субъектов, в частности, находятся:
-
вопросы владения, пользования и
распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами;
природопользование;
- охрана окружающей
среды и обеспечение экологической
безопасности;
- особо охраняемые
природные территории;
- земельное,
водное, лесное законодательство,
законодательство о недрах, об охране
окружающей среды.
По смыслу ст. 72 и с
учетом положений ст. 73 и 76 Конституции РФ
формирование регионального
законодательства по сферам совместного
ведения, в частности экологического
законодательства, происходит на основе
соответствующих федеральных законов, а
также договоров между органами
государственной власти Российской
Федерации и органами государственной
власти субъектов Федерации о разграничении
предметов ведения и полномочий,
заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции
РФ. На это указывал и Конституционный Суд
РФ: в сфере совместного ведения субъекты
Федерации связаны только осуществленным
федеральным законодателем регулированием,
а также федеративным и иными договорами о
разграничении предметов ведения и
полномочий <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
Основными
критериями оценки законодательства
регионов являются его соответствие
федеральному законодательству и
регулятивный потенциал, определяемый
перечнем и качеством принятых актов.
Принятие в регионе закона, нелегитимного в
целом, - это все же не частое явление,
присущее преимущественно начальному
периоду становления федеративных
отношений. В настоящее же время основное
условие эффективного законотворчества в
сферах охраны окружающей среды и
природопользования состоит в правильном
определении субъектами Федерации наличия
либо отсутствия их собственного правового
поля в пределах отдельных норм федеральных
правовых актов. Факт соответствия
региональных законов и иных нормативных
актов федеральным законам имеет особую
важность: этот критерий предопределяет
итоговое суждение по содержанию любого
нормативного акта, поскольку отрицательный
ответ на вопрос о соответствии
федеральному законодательству уже
исключает необходимость дальнейшей его
оценки. Однако практика показывает, что
правильное применение этих подходов в
законотворческой деятельности сопряжено
со значительными трудностями.
Обеспечение соответствия регионального
экологического законодательства
федеральному может быть достигнуто путем
выполнения следующих требований:
1) по
предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов издаются
федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов
Федерации. Законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Федерации не могут
противоречить федеральным законам. В
случае противоречия между федеральным
законом и иным актом, изданным в Российской
Федерации, действует федеральный закон (ч. 2
и 5 ст. 76 Конституции РФ);
2) федеральными
законами, договорами о разграничении
полномочий, соглашениями о передаче
осуществления части полномочий между
федеральными органами исполнительной
власти и исполнительными органами
государственной власти субъектов
Федерации, конституциями (уставами),
законами и иными нормативными правовыми
актами субъектов Федерации не могут
передаваться, исключаться или иным образом
перераспределяться установленные
Конституцией РФ предметы совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов. В случае противоречия
Конституции РФ положений указанных актов
действуют положения Конституции РФ (п. 1 ст. 3
Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ
(с изм. и доп.) "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации");
3) субъекты
Федерации вправе осуществлять собственное
правовое регулирование по предметам
совместного ведения до принятия
федеральных законов. После принятия
соответствующего федерального закона
законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Федерации подлежат приведению в
соответствие с данным Федеральным законом
в течение трех месяцев (п. 2 ст. 3 Закона N
184-ФЗ).
Если орган государственной
власти субъекта Федерации полагает, что
федеральный закон не соответствует
Конституции РФ, нормативный правовой акт
федерального органа государственной
власти не соответствует положениям
Конституции РФ, федеральных законов или
договоров о разграничении полномочий,
устанавливающим разграничение предметов
ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов
Федерации, спор о компетенции либо вопрос о
соответствии федерального закона
Конституции РФ, соответствии нормативного
правового акта федерального органа
государственной власти Конституции РФ,
федеральным законам или договорам о
разграничении полномочий разрешается
соответствующим судом. До вступления в силу
решения суда о признании федерального
закона или отдельных его положений не
соответствующими Конституции РФ,
нормативного правового акта федерального
органа государственной власти или
отдельных его положений не
соответствующими Конституции РФ,
федеральным законам или договорам о
разграничении полномочий принятие законов
и иных нормативных правовых актов субъекта
Федерации, противоречащих соответствующим
положениям федерального закона,
нормативного правового акта федерального
органа государственной власти, не
допускается (п. 3 ст. 3 Закона N 184-ФЗ).
До
принятия федеральных законов по предметам
совместного ведения, а также по вопросам
совместного ведения, не урегулированным
федеральными законами, законами субъекта
Федерации могут устанавливаться не
указанные в п. 2 ст. 26.3 Закона N 184-ФЗ
полномочия органов государственной власти
субъекта Федерации по предметам
совместного ведения, осуществляемые
данными органами самостоятельно за счет и в
пределах средств бюджета субъекта
Российской Федерации (за исключением
субвенций из федерального бюджета), если
это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам;
4) субъекты
Федерации в своей нормотворческой
деятельности обязаны руководствоваться не
только федеральными законами и
двусторонними договорами, но и иными
федеральными нормативными актами,
принятыми в развитие федеральных законов
(когда из них прямо следует принятие
подзаконных актов федерального уровня),
например указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ;
5)
обеспечение соответствия конституций,
уставов, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Федерации
Конституции РФ и федеральным законам также
находится в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов (п. "а" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ).
Одной из причин выхода
регионов за пределы собственной
компетенции является недостаточный учет
особенностей экологического
законодательства как комплексной отрасли.
При обосновании любого регионального
нормативного акта о природопользовании или
об охране окружающей среды следует
соотнести его не только с одноименным или
иным отраслевым федеральным законом
(подзаконным актом), но и со всем массивом
федерального законодательства, сферу
регулирования которого так или иначе
затрагивает проектируемый региональный
акт. А таковыми сферами могут быть
гражданское, бюджетное, налоговое,
муниципальное и любое другое
законодательство. Наиболее
распространенными являются нарушения
(несоответствия), связанные с возложением
на граждан или юридических лиц
дополнительных обязанностей либо с
попытками самостоятельно урегулировать
налоговые и гражданские отношения.
Пределы регионального законотворчества
постоянно корректируются по мере изменения
представлений о федеративных отношениях.
Но несмотря на заметное продвижение в
определении нормотворческих полномочий
субъектов Федерации проблему меры и
критериев соответствия регионального
законодательства федеральному все же вряд
ли можно считать решенной. Очевидно лишь то,
что соответствие нельзя понимать как
создание региональных копий - в этом случае
не было бы смысла в региональном
законодательстве как таковом. Нормы
федерального закона должны обеспечивать
единство, но не обязательно - единообразие
правового регулирования в экологической
сфере. Центр не должен ограничивать регионы
в проявлении инициативы в решении местных
экологических проблем. Равным образом не
сложны для юридической оценки случаи
прямого противоречия региональных норм
федеральным. В остальном же много спорного.
Например, принципы разграничения
полномочий, даже если они прописаны в
федеральном законе, неизбежно представляют
собой лишь некие теоретические
конструкции, подверженные неоднозначному
толкованию.
Не решает всех проблем и
право субъектов Федерации осуществлять до
принятия федеральных законов собственное
правовое регулирование. К примеру,
федеральный закон содержит множество
бланкетных норм (как правило, со ссылками на
будущие акты Правительства РФ), в развитие
которых длительное время не принимаются
необходимые федеральные акты. В этом случае
оказываются ли регионы связанными самим
фактом принятия (т.е. наличия) такого
рамочного закона? Формально - связаны.
Считать ли федеральный закон принятым в
смысле Федерального закона N 184-ФЗ (п. 2 ст. 3),
если он содержит очевидные и существенные
пробелы, или все же регионы могут
самостоятельно восполнить их, принимая
собственные законы?
Таким образом,
полной ясности в вопросе о мере и
содержании регионального компонента в
правовом регулировании экологических
отношений на сегодняшний день нет. (Как нет
ее, очевидно, и в отношении любых других
сфер, названных в ст. 72 Конституции РФ,
поскольку сфера совместного ведения
изначально располагает к конкурирующей
компетенции.)
Критикуя порой излишнюю
привязанность региональных актов к
федеральным, вплоть до их копирования, надо
все же иметь в виду, что региональное
законодательство по вопросам совместного
ведения может развиваться лишь в пределах,
установленных федеральным
законодательством, и должно
соответствовать ему. Собственное правовое
регулирование регионов может
осуществляться по вопросам, которые либо
прямо названы в федеральном законе (что
редкость), либо оставлены без указания на
чью-либо компетенцию (что не бесспорно). В
последнем случае регионам необходимо
выдерживать правило о развитии
федерального закона, о его конкретизации, о
восполнении пробелов, и при этом соблюдать
соответствие федеральному закону. Задача
непростая. Здесь всегда существует
возможность
