ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
природу в силу требований части 1 статьи 55
Конституции Российской Федерации. Кроме
того, право граждан на представительство
можно вывести из нормативного содержания
статьи 3 Конституции Российской Федерации,
согласно которой народ осуществляет свою
власть непосредственно и через органы
государственной власти и местного
самоуправления.
Отнесение права
граждан на народное представительство к
числу конституционных прав и свобод
требует его квалификации в качестве
субъективного права того или иного вида. В
современной науке конституционного права
сложились различные подходы к
классификации прав и свобод человека и
гражданина. Наиболее распространенным
является выделение личных (гражданских),
политических и социально-экономических
прав и свобод <1>. Некоторые авторы
предпочитают более подробную
классификацию, разграничивая
экономические и социально-культурные права
<2>. С.А. Авакьян выделяет права и свободы:
личные (в области личной жизни и
индивидуальной свободы),
публично-политические (в
публично-политической сфере),
социально-экономические (в
социально-экономической сфере), а также
права по защите других прав и свобод <3>.
Встречается классификация прав и свобод
человека и гражданина по иным критериям:
выделяют права человека и права гражданина;
индивидуальные и коллективные права; права
естественные и производные от них; права
основные (конституционные) и
дополнительные (конкретизирующие) <4>. С
исторических позиций выделяют права и
свободы первого поколения (XVIII - XIX вв.),
второго поколения (XX в.), а также права
третьего поколения, формирующиеся в наши
дни <5>.
--------------------------------
<1>
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е.
Конституционное право Российской
Федерации. М., 1995. С. 197.
<2> См.:
Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д.
Государственное (конституционное) право
Российской Федерации. М., 1995. С. 123 - 124.
<3> См.: Конституционное право:
Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук.
авт. колл. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 407 - 408.
<4> См.: Конституционное право / Отв. ред.
В.В. Лазарев. М., 1999. С. 141; Стрекозов В.Г.
Конституционное право России. М., 2002. С. 96.
<5> См., например: Сравнительное
конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин.
М., 2002. С. 133.
С точки зрения содержания прав
и свобод, право на представительство
следует относить к категории политических
или публично-политических прав третьего
поколения. Об этом свидетельствует тесная
взаимосвязь права на представительство с
другими политическими правами и свободами,
их общая политико-правовая природа,
опирающаяся на идеалы конституционной
демократии, а также тот факт, что право
граждан на представительство
конституируется лишь в последнее время.
Право на представительство обеспечивает
участие непосредственно народа в
осуществлении функций власти,
подчиненность деятельности
представительных учреждений потребностям
и интересам граждан; оно неразрывно связано
с политической системой общества и
направлено на свободу волеизъявления
индивидов как субъектов политического
общения.
Если отнесение права граждан
на представительство к числу политических
прав и свобод четвертого поколения, в
принципе, не должно вызывать особых
возражений, то его квалификация в качестве
индивидуального или коллективного права
нуждается в особой аргументации.
Всякое
субъективное право представляет собой
предусмотренную законом и обеспечиваемую
государством меру возможного поведения
лица по удовлетворению его потребностей и
интересов. Гражданин, обладающий
политической дееспособностью, имеет ряд
субъективных политических прав и свобод,
принадлежащих ему лично. Особенно ярко это
проявляется в процессе реализации
гражданином его права обращаться в органы
государственной власти и органы местного
самоуправления с жалобами, заявлениями и
предложениями: здесь не требуется
согласованной воли сторон и достаточно
действий одного гражданина.
Активное и
пассивное избирательное право,
обеспечивающие демократичность
избирательной системы, также принадлежат
конкретным гражданам, но реализуются ими
одновременно, массово и на определенных
стадиях избирательного процесса. Кажущаяся
коллективная форма реализации
избирательного права в действительности
обусловлена лишь временным фактором,
являющимся следствием упорядоченности
избирательных действий. Аргументом против
отнесения избирательных прав к числу
коллективных служит и то обстоятельство,
что граждане голосуют на выборах тайно,
контроль за волеизъявлением избирателей не
допускается. Выражаясь образно, можно
сказать, что нахождение людей в очереди в
магазине еще не означает, что эти граждане
производят коллективную закупку товара:
каждый покупатель остается при своих
интересах и действует сообразно
индивидуальной выгоде. Нечто подобное
происходит и в процессе реализации
субъективных избирательных прав
граждан.
Юридическая конструкция
активного избирательного права как права
индивидуального позволяет выделить
основания, по которым в предоставлении
возможности голосования должно быть
отказано. Эти основания, указанные в
статьях 4 и 17 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации", носят исчерпывающий
характер и тем самым отвечают требованиям
части 3 статьи 55 Конституции Российской
Федерации. Аналогичные соображения
применимы и к механизму ограничения
пассивного избирательного права, несмотря
на ряд проблем, обусловленных институтом
отказа в регистрации кандидатов и
аннулирования их регистрации (статьи 38, 76
указанного Федерального закона) <*>.
--------------------------------
<*> В этой связи
представляется интересной точка зрения
дореволюционного исследователя В.М.
Хвостова, который полагал, что пассивное
избирательное право фактически
ограничивается в случае, если депутат не
получает денежного вознаграждения,
поскольку доступ в парламент лиц, живущих
своим заработком, существенно
ограничивается. С современных позиций
данное основание не может
квалифицироваться как ограничение
пассивного избирательного права, однако
поставленная В.М. Хвостовым проблема не
теряет своей актуальности, особенно если в
представительном органе на оплачиваемой
основе работает какая-то часть депутатов.
См.: Хвостов В.М. Избирательное право. М., 1906.
С. 31.
Конституирование избирательных прав
как прав индивидуальных позволяет выделить
также ряд правомочий, принадлежащих
физическим лицам и поддающихся эффективной
государственной (в том числе судебной)
защите. Так, активное избирательное право
включает в себя право на информацию об
избирательной кампании и право голосовать
за или против соответствующих кандидатов
или списки кандидатов. Содержание
пассивного избирательного права включает в
себя право выдвижения и снятия кандидатуры,
право на предвыборную агитацию, право
баллотироваться и т.п.
Что же касается
права граждан на представительство в
органах публичной власти, то оно уже имеет
несколько иную конституционную природу. В
силу его коллективной сущности оно
включает в себя: 1) право на организацию
системы представительных органов
государственной власти и местного
самоуправления, наделенных достаточными
властными полномочиями и
публично-значимыми функциями; 2) право на
демократическую избирательную систему и
достоверные результаты выборов; 3) право на
реализацию потребностей и интересов
граждан в деятельности представительных
учреждений; 4) право переизбирать или
отзывать народных представителей с
соблюдением установленных законом правил и
процедур. Рассмотрим их более подробно.
Право граждан на организацию разветвленной
системы представительных органов
государственной власти и местного
самоуправления предполагает наличие, по
крайней мере, одного выборного органа на
каждом из уровней публичной власти
(Российская Федерация, субъекты Федерации,
муниципальные образования), обладающего
достаточными властными полномочиями.
Универсальность этого принципа возникает
ввиду заложенных в нем сравнительно низких
требований к демократичности системы
власти; чем более высоким является уровень
власти, тем большие требования должны
предъявляться. Так, в системе
государственной власти на федеральном
уровне требуется совместная деятельность
выборного главы государства и
коллегиального представительного органа -
парламента. На уровне субъектов Федерации
обязательным условием реализации права
граждан на представительство является
наличие выборного парламента; высшее
должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа) субъекта Федерации
может избираться не только напрямую
населением, но и решением коллегиального
представительного органа. Наконец, в
муниципальных образованиях с небольшой
численностью населения допустимо
существование лишь выборного главы
местного самоуправления, при условии, что
традиционные полномочия коллегиальных
представительных органов будут
осуществляться сходом граждан (одна из форм
прямой демократии). На уровне местного
самоуправления не исключается и
образование одного выборного
коллегиального органа народного
представительства при косвенном избрании
главы муниципального образования из числа
депутатов.
В этой связи заслуживает
неоднозначной оценки правовая позиция
Конституционного Суда о
неконституционности парламентарной формы
правления в субъектах Российской Федерации
<*>. В условиях действия Федерального
закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации",
который императивно установил
обязательность всеобщих выборов высших
должностных лиц (руководителей высших
исполнительных органов) субъектов
Федерации, эта правовая позиция
приобретает решающее значение. Надо
полагать, что, если бы возникла потребность
в изменении порядка формирования института
высших должностных лиц субъектов Федерации
в отсутствие соответствующей правовой
позиции Конституционного Суда, это можно
было бы сравнительно легко сделать. В целях
же придания гибкости механизму
формирования представительной власти в
субъектах Федерации Конституционному Суду
следовало бы занять более мягкую позицию и
подчеркнуть, что порядок замещения
должностей высших должностных лиц
(руководителей высших исполнительных
органов) субъектов Федерации должен
устанавливаться конституциями (уставами)
субъектов Федерации либо федеральными
законами. Но, с другой стороны, приведенная
правовая позиция Конституционного Суда
Российской Федерации могла бы
воспрепятствовать ограничительному
толкованию конституционного права на
представительство граждан, проживающих на
территориях субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 18 января 1996 г. по
делу о проверке конституционности ряда
положений Устава (Основного Закона)
Алтайского края // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409;
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по
делу о проверке конституционности ряда
положений Устава - Основного Закона
Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст.
700.
Этот и ряд других примеров
свидетельствуют о том, что для России не
характерна устойчивость системы выборных
органов государственной власти и местного
самоуправления, особенно если речь идет об
организации государственной власти в
субъектах Федерации и местного
самоуправления. Система органов, порядок их
формирования и полномочия подвижны и
изменчивы. В конечном итоге это
ограничивает право граждан на
представительство в органах публичной
власти.
Дифференцированное
использование терминов "ограничение" и
"нарушение" конституционного права граждан
на представительство здесь не является
случайным. Как и всякое другое субъективное
право, это право может быть ограничено
законом в той мере, в какой это допустимо в
демократическом обществе. От ограничения,
то есть правомерного действия, следует
отличать нарушение права граждан на
представительство, то есть противоправное
деяние, которое представляет собой
конституционный деликт и должно влечь
применение соразмерных санкций со стороны
государства <*>.
--------------------------------
<*> См.: Щеголева Н.А.
Конституционно-правовой анализ
ограничений политических прав и свобод
граждан в Российской Федерации.
Автореферат диссертации на соискание
ученой степени кандидата юридических наук.
Орел, 2004. С. 11.
К числу нарушений права
граждан на представительство следует, на
наш взгляд, отнести предусмотренное
Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" положение о том, что
представительные органы местного
самоуправления муниципальных районов
могут формироваться из числа глав
муниципальных образований и депутатов
представительных органов сельских и
городских поселений. Полагаем, что оценка
этой нормы как "осложняющей" выполнение
функции народного представительства <*>
является излишне мягкой. По сути, речь идет
о возможности существования муниципальной
власти на уровне муниципального района при
отсутствии органов власти, избранных
напрямую населением (например, если глава
муниципального образования будет
избираться из числа депутатов
представительного органа). Это, на наш
взгляд, противоречит статьям 3, 32, 12, 130, 131
Конституции Российской Федерации.
--------------------------------
<*> См.: Васильев В.И.
Местное самоуправление: закон четвертый //
Журнал российского права. 2004. N 1. С.
6.
Вторым важным элементом права граждан
на народное представительство является их
право на демократичную избирательную
систему и достоверные результаты выборов,
поскольку, как верно утверждает В.Т.
Кабышев, избирательная система
осуществляет "функцию формирования
полномочного народного представительства"
<*>. Под демократичностью избирательной
системы мы, прежде всего, понимаем
достижение высокой степени избирательной
конкуренции, когда кандидаты,
избирательные объединения и блоки вправе
свободно выдвигать кандидатов,
беспрепятственно вести предвыборную
агитацию, претендовать на избрание в органы
государственной власти и органы местного
самоуправления. Очевидно, что законодатель
не может, да и не должен гарантировать
полную свободу в данной сфере
публично-правовых отношений, допустимыми
являются отдельные юридические
ограничения. Поэтому демократичный
характер выборов в анализируемом аспекте
означает, с одной стороны, достаточно
высокую степень свободы субъектов
политического избирательного процесса, а с
другой стороны, соразмерность
установленных законом правоограничений, их
демократическую направленность.
--------------------------------
<*> См.: Фарбер И.Е.,
Миронов О.О., Кабышев В.Т. Советское
государственное право / Под ред. И.Е.
Фарбера. Саратов, 1979. С.
251.
Демократические выборы как условие
реализации права на народное
представительство - это и гарантированное
право граждан на свободное
