ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В ОРГАНАХ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
П.А.
АСТАФИЧЕВ
Астафичев П.А., заведующий
кафедрой конституционного и
муниципального права Орловской
региональной академии государственной
службы, кандидат юридических наук,
доцент.
Народное представительство в
демократическом государстве
обеспечивается механизмом
конституционного регулирования
общественных отношений, включающим
определение субъективных прав и
обязанностей субъектов правоотношений. К
числу таких прав, на наш взгляд,
целесообразно отнести права граждан на
представительство в органах публичной
власти. Данная идея сравнительно редко
встречается в современной научной
литературе <*>, однако это не ставит под
сомнение ее научную ценность. Несмотря на
отсутствие в Конституции Российской
Федерации упоминания о существовании
такого права, имеет смысл дальнейшая
разработка субъективных политических прав,
вытекающих из системы народного
представительства, число которых не может
ограничиваться активным и пассивным
избирательным правом (правом избираемости)
<**>, а также правом на участие в
управлении делами государства.
--------------------------------
<*> См.:
Масленникова С.В. Право граждан на народное
представительство. Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук. М., 2001.
<**>
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное
право. Том 1. Введение и общая часть. СПб, 1908.
С. 436.
Н.И. Матузов в своей монографии
"Актуальные проблемы теории права"
совершенно справедливо указывает, что
субстанцией субъективного права "является
юридически обеспеченная возможность".
Содержание этой возможности включает в
себя: "1) возможность положительного
поведения самого управомоченного, то есть
право на собственные действия; 2)
возможность требовать соответствующего
поведения от правообязанного лица, то есть
право на чужие действия; 3) возможность
прибегнуть к мерам государственного
принуждения в случае неисполнения
противостоящей стороной своей обязанности
(притязание); 4) возможность пользоваться на
основе данного права определенным
социальным благом" <*>. При такой
методологии конституционные права граждан
избирать и быть избранными, а также
участвовать в управлении делами
государства недостаточно полно раскрывают
суть народного представительства и, по
сути, ведут к его усеченному пониманию. При
буквальном истолковании статьи 32
Конституции Российской Федерации можно
сформулировать ошибочный вывод, что
народный суверенитет выражается лишь в
праве граждан голосовать на выборах и
референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а
также иным образом "участвовать" в
государственной деятельности. Здесь
упускается властная природа народного
суверенитета, сужается его конституционный
смысл, концептуально ограничиваются
политические права граждан. Получается, что
статьи 3 и 32 Конституции Российской
Федерации недостаточным образом
согласуются друг с другом: статья 3 исходит
из широкого понимания народного
суверенитета, в то время как статья 32 - из
более узкого. Все, на что могут рассчитывать
граждане в правоотношениях с государством,
по смыслу статьи 32 Конституции Российской
Федерации, - это исполнение обязательств по
организации выборов и референдумов, а также
некоторый доступ к участию в
государственном управлении. О какой-либо
возможности граждан пользоваться на основе
данного права определенным социальным
благом (позитивная парламентская
деятельность, обеспечение потребностей и
интересов граждан в системе народного
представительства и т.п.) говорить не
приходится. Мандат народного доверия,
выданный парламенту или выборному
должностному лицу, может быть понят как
совершенно свободный, что недопустимо в
демократическом обществе.
--------------------------------
<*> См.: Матузов Н.И.
Актуальные проблемы теории права. Саратов,
2003. С. 84.
Данную проблему заметил М.С.
Матейкович, выдвинув тезис о коллективной
природе активного и пассивного
избирательного права, а также обосновав
расширенное понимание указанных
субъективных прав граждан <*>. Однако
более удачной конституционно-правовой
конструкцией, на наш взгляд, является
введение в научный оборот понятия "право
граждан на народное представительство",
которому корреспондирует обязанность
выборного должностного лица или парламента
реализовывать потребности и интересы
народа. В отличие от активного и пассивного
избирательного права, которые по своей
природе являются индивидуальными, право на
представительство принадлежит народу в
целом, а также его частям, выделяемым по
определенным критериям (территориальный,
этнический, культурный, политический,
социально-экономический и т.п.). Право на
представительство не может иметь один
отдельно взятый гражданин: здесь
принципиальное значение имеет массовость,
коллективность, ассоциированность. Но в то
же время право граждан на народное
представительство органически включает в
себя активное и пассивное избирательное
право, принадлежащее конкретным гражданам,
а также политическим партиям и другим
общественным объединениям, уполномоченным
выдвигать списки кандидатов при
использовании пропорциональной
избирательной системы.
--------------------------------
<*> См.: Матейкович
М.С. Защита избирательных прав граждан в
Российской Федерации. М., 2003. С. 19 -
23.
Исходя из концепции народного
суверенитета, можно выделить субъективные
права народа на: 1) прямое волеизъявление
(референдум, выборы, отзыв); 2) народное
представительство; 3) неимперативное
участие в политической жизни (митинги,
демонстрации, шествия, пикетирование и т.п.).
В этом контексте активное и пассивное
избирательное право выступают как бы в двух
качествах: с одной стороны, они
обеспечивают прямое волеизъявление, с
другой - гарантируют демократический
институт народного представительства.
Право на представительство, прежде всего,
имеет народ Российской Федерации как
совокупность граждан этого государства.
Данное право выражается в правомочиях
многонационального народа избирать
Президента Российской Федерации,
формировать Государственную Думу и
требовать от них осуществления той
государственной политики, которая
адекватна потребностям и интересам россиян
<*>, интегрированных в единую социальную
общность. Другим субъектом, обладающим
правом на представительство, является
население соответствующих субъектов
Федерации (территориальный признак).
Население каждого субъекта Федерации
обладает правом на представительство в
Совете Федерации <**>, а также правом на
представительство в законодательном
(представительном) органе субъекта
Федерации. В данном случае население
соответствующих субъектов Федерации также
выступает как единая общность людей,
организованно взаимодействующих друг с
другом. Применение территориального
признака возможно и в отношении статуса
лиц, проживающих на территориях
муниципальных образований. Однако в этом
случае их право на представительство по
общему правилу ограничивается лишь правом
формировать представительный орган
местного самоуправления и требовать от
него решения вопросов местного значения в
соответствии с потребностями и интересами
муниципального сообщества. Право населения
муниципальных образований на
представительство в законодательных
органах субъектов Федерации может быть
реализовано в случае двухпалатной
структуры регионального парламента, что
встречается сравнительно редко.
--------------------------------
<*> См.:
Цареградская Ю.К. Институт высшего
должностного лица субъекта Российской
Федерации: политико-правовое содержание и
пути оптимизации. Автореферат диссертации
на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. Орел, 2004. С. 17.
<**>
См.: Радченко В.И. Публичная власть и
обеспечение государственной целостности
Российской Федерации
(конституционно-правовые проблемы) / Под
ред. Б.С. Эбзеева. Саратов, 2003. С.
143.
Приведенные выше рассуждения
предопределяют вывод о том, что право
граждан на народное представительство
реализуется прежде всего по
территориальному признаку ввиду деления
Российской Федерации на субъекты Федерации
и муниципальные образования. Однако в
современной литературе можно встретить
суждения, касающиеся расширения круга лиц,
обладающих правом на народное
представительство.
Сравнительно часто
высказываются предложения, связанные с
обеспечением права на представительство
коренных малочисленных народов. Так, В.А.
Кряжков считает, что коренные
малочисленные народы как часть российского
народа - "естественные участники
политического процесса". Из этого, с учетом
зарубежной практики, автором формулируется
вывод, что коренным малочисленным народам
как особой группе национальных меньшинств
должны быть предоставлены предпочтения в
политической сфере <*>. Право
национальных меньшинств на политическое
представительство, по мнению Л.В.
Андриченко, может быть реализовано не
только путем квотирования мест в
парламенте, но и посредством создания
специализированных консультативных
органов по примеру Австрии. Однако,
подчеркивает автор, "многие современные
государства не стремятся к тому, чтобы
стимулировать своих граждан к организации
по этническому признаку", причем "нередко во
многих конкретных ситуациях не только
правительство той или иной страны, но и
значительные слои ее граждан весьма
болезненно относятся к стремлению групп
своих соотечественников заявлять о себе
как о самостоятельном этносе" <**>.
--------------------------------
<*> См.: Кряжков В.А.
Участие коренных малочисленных народов в
политическом волеобразовании
(Государственно-правовые вопросы) //
Государство и право. 2000. N 1. С. 20, 22.
<**>
См.: Андриченко Л.В. Регулирование и защита
прав национальных меньшинств в
законодательстве зарубежных стран //
Государство и право. 2002. N 3. С. 84,
91.
Значительная группа авторов при
исследовании субъектов права на народное
представительство использует метод "от
противного", указывая на круг лиц, которые
не должны обладать подобным правом.
Например, А.В. Иванченко считает, что
необходим "комплекс мер по предотвращению
доступа в органы государственной власти и
местного самоуправления лиц с уголовным
прошлым" <*>. Несмотря на то, что здесь
речь идет о реализации пассивного
избирательного права, это непосредственно
взаимосвязано с проблемой недопустимости
представительства в органах власти
криминального сообщества. При реализации
активного избирательного права
представители данной категории граждан
"растворяются" в общей массе избирателей; в
случае же выдвижения кандидата,
позиционирующего себя как политика,
деятельность которого будет направлена на
реализацию потребностей и интересов
криминального сообщества, требуются
специальные юридические меры, направленные
на пресечение подобной формы
представительства. При этом выглядят
малоэффективными такие законодательные
меры "против коррумпированности
избирательного процесса и проникновения
криминала во власть посредством выборов",
как требование декларировать сведения о
размере и источниках доходов и имуществе
кандидатов, а также обязанность указывать
сведения о неснятой и непогашенной
судимости <**>. Необходимо, в частности,
более активное участие избирательных
комиссий в освещении хода избирательной
кампании, деятельная пропаганда и агитация
против тех кандидатов, которые намерены,
прямо или косвенно, представлять
криминальное сообщество. По названным выше
причинам нельзя согласиться с предложением
о расширении политических прав граждан,
находящихся в местах лишения свободы,
посредством установления их права голоса
на выборах в органы государственной власти
субъектов Федерации и органы местного
самоуправления <***>.
--------------------------------
<*> См.: Иванченко
А.В. Деятельность избирательных комиссий
субъектов Российской Федерации по
реализации и защите избирательных прав
граждан // Государство и право. 1998. N 9. С. 14.
<**> См.: Селезнев Г.Н. Государственная
Дума: развитие избирательного
законодательства // Право и власть. 2001. N 1. С.
4.
<***> См.: Рыбак М.С. К вопросу о
политических и социально-экономических
правах граждан, лишенных свободы // Права
человека: пути их реализации. Саратов, 1999.
Часть 1. С. 153.
Некоторые ученые предлагают
отказаться от всеобщего равного
политического представительства и перейти
к системе социально-сословного
представительства и представительства
"общегосударственных
интеллектуально-творческих ассоциаций
граждан". Главный аргумент, который
выдвигается при этом, - необходимость того,
чтобы парламент адекватно представлял
структуру российского общества <*>.
Высказываются и другие предложения,
связанные с дополнительными ограничениями
или расширением активного и пассивного
избирательного права, выделением
дополнительных групп граждан, обладающих
правом на народное представительство. Все
эти предложения объединяет одно общее
свойство: они неразрывно связаны с
реализацией принципов всеобщности и
равенства народного представительства.
Квотирование мест в парламенте для
определенных групп граждан (коренные
малочисленные народы, женщины и др.), при
определенных условиях, может оказать
благоприятное воздействие на систему
народного представительства <**>, но это
всегда будет отступлением от принципа
равенства избирательных прав граждан.
Введение любого дополнительного
избирательного ценза всегда ограничивает
принцип всеобщности народного
представительства, что должно
соответствовать нормативному содержанию
части 3 статьи 55 Конституции России.
--------------------------------
<*> См.: Садков В.Г.,
Головко В.В., Анфиногенов Д.Ф. Социальная
стратификация и совершенствование
структуры законодательных органов России //
Россия на рубеже веков. М., 2000. С. 159 - 166.
<**> См.: Комкова Г.Н. Конституционный
принцип равенства прав и свобод человека и
гражданина в России: понятие, содержание,
механизм защиты: Автореферат диссертации
на соискание ученой степени доктора
юридических наук. Саратов, 2003. С. 11.
Таким
образом, основными субъектами, обладающими
гарантированным правом на
представительство, являются граждане
Российской Федерации, а также граждане,
проживающие на территориях субъектов
Федерации и муниципальных образований.
Иные формы реализации права на
представительство имеют субсидиарный
характер и могут применяться лишь в
исключительных случаях, связанных с
обеспечением особых публичных интересов,
актуальных для соответствующего
государства.
Право граждан на
представительство в органах публичной
власти по своей сущности и предназначению
относится к числу конституционных прав и
свобод граждан. В пользу этого суждения
свидетельствует значимость данного права,
его связанность с конституционными
принципами народного суверенитета,
представительной демократии,
народовластия. Отсутствие в перечне
конституционных прав и свобод (глава 2
Конституции Российской Федерации)
исследуемого субъективного права не может
ставить под сомнение его
конституционно-правовую
