Рецензия (конституционное и муниципальное право, 2005, n 3)
(СЕРГЕЕВ А.А. ФЕДЕРАЛИЗМ И МЕСТНОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТЫ
РОССИЙСКОГО НАРОДОВЛАСТИЯ) <*>
С.А.
АВАКЬЯН
--------------------------------
<*>
Сергеев А.А. Федерализм и местное
самоуправление как институты российского
народовластия. М.: ИД "Юриспруденция", 2005. 256
с.
Авакьян С.А., доктор юридических наук,
профессор.
Институты федерализма и
местного самоуправления по отдельности не
лишены внимания российской
конституционно-правовой науки, но в
качестве единого предмета исследования
предстают относительно не часто. Возможно,
это связано с тем, что федерализм, как
правило, считается частью проблемы
развития государственности, в то время как
местное самоуправление нередко
связывается со становлением гражданского
общества и народовластием, отнюдь не всегда
облекаемым в государственные формы и
институты. Тем не менее на деле вопросы
федерализма и местного самоуправления
взаимосвязаны, особенно с точки зрения
распределения функций и полномочий по
руководству публичной жизнью и
осуществлению публичной власти, а также в
аспекте взаимосвязи государства в целом и
его составных частей в оказании влияния и
помощи местному самоуправлению. И у автора
монографии были основания для того, чтобы
объединить два крупных блока проблем в
своем исследовании и рассмотреть их с
учетом тех новых тенденций, которые
проявляются в строительстве российской
государственности.
Начиная свою работу
с анализа федерализма, А.А. Сергеев
знаменательно соединяет в названии первой
главы книги два фактора: конституционную
модель федерализма и правовую
действительность. Правда, содержание
работы говорит о том, что о
действительности можно было бы говорить
без слова "правовая". Во-первых, потому что
она нередко не адекватна правовому
регулированию. Во-вторых, и это более важно,
в нашем государстве была ранее, остается
сейчас и вызывает крайнюю озабоченность
логика двойных стандартов в правовом
поведении: либо отражение в праве одних
вариантов и затем неследование им, либо
формирование в процессе внешне как бы
применяемых норм иных стереотипов. Это, в
свою очередь, заставляет искать логику
политических действий руководящей элиты, а
также последующего приспособления ею под
свои шаги и обновляемого
нормативно-правового регулирования.
Автор замечает, что начинался российский
федерализм с ожиданий роста
самостоятельности субъектов и передачи на
места многих дел и полномочий по
организации государственного руководства
и управления. Но по мере развития
федеративных отношений становилось
очевидно, что, с одной стороны, центр не
собирался "отпустить вожжи", поскольку
власть наблюдения и мягких корректировок в
России гораздо менее привлекательна, чем
власть директивного распоряжения
средствами, их распределения,
своеобразного "кормления с руки" субъектов
Российской Федерации; с другой стороны,
сами субъекты наглядно показали, что им не
стоит слишком доверять - пришедшие к власти
лидеры территорий быстро подтвердили:
власть развращает, ведет к нарушениям, к
созданию местных режимов, к пренебрежению
центром в угоду своим интересам.
Таким
образом, в шагах, характерных для
федеративного строительства на
современном этапе, переплелись и
объективные, и субъективные факторы. Как
справедливо отмечает автор книги, нельзя
правильно понять внутреннюю логику
развития модели и тем более дать верные
предложения по ее совершенствованию без
анализа того, какие элементы этой идеальной
модели оказались реальностью, какие -
ориентиром развития, а какие - юридическим
мифом. С другой стороны, встречающиеся на
практике негативные и даже уродливые
явления, связанные с устройством
государственной власти в регионах, не могут
доказывать объективную необходимость
изменения принципов российского
федерализма без анализа того, в какой части
эти явления стали следствием
несовершенства нормативной модели, в какой
- фактического отхода от этой модели, в
какой - общего кризисного состояния
экономической и политической систем России
(с. 9 - 10).
Анализируя состояние и
перспективы наиболее сложной части
федеративных отношений - совместного
ведения Российской Федерации и ее
субъектов, автор отмечает, что требуется
выработка принципиальных подходов к этой
сфере. В частности, полагает А.А. Сергеев,
закрепление федеральным законодателем
своих полномочий и определенных полномочий
субъектов не препятствует осуществлению
субъектами иных полномочий в сферах
совместного ведения, если они и не
обозначены в федеральном акте. Прямое
закрепление полномочия за Федерацией есть
запрет на его осуществление субъектом.
Однако некоторые авторские выводы далеко
не бесспорны. В частности, он полагает, что
не отвечают конституционной модели
российского федерализма те
законодательные решения, которые оставляют
одному из уровней государственной власти
лишь символические или несоразмерно малые
полномочия по предмету совместного ведения
(с. 27). Приведенные автором примеры говорят о
том, что он имеет в виду не оба уровня власти
- Россия и субъекты, а второй уровень -
только субъекты, вот им-то и нельзя давать
несоразмерно малые возможности.
По
нашему мнению, этого в российской
конституционной модели федерализма не
заложено. Более того, и не должно быть
заложено. Нам уже приходилось отмечать в
ряде прежних публикаций, подчеркнем и
здесь: модель федерализма в нашей стране
надо строить на том, что именно от Федерации
должно исходить как можно больше
нормативно-правового регулирования
соответствующих сфер общественных
отношений, субъектам же следует оставить
как можно меньше вопросов
нормативно-правового регулирования
(оставив его лишь для тех случаев, когда это
требуется по местным условиям),
сконцентрировав в остальном их на
правоприменении. Та самая соразмерность, о
которой говорит автор книги, на деле может
привести и приводит к тому, что субъекты
дублируют федеральные акты, переписывая их
слово в слово. Но поскольку правоприменение
строится на актах субъекта, федеральные
законы неизбежно отходят на второй план,
чего не должно быть в федеративном
государстве.
На деле, как отмечает и
автор книги, реальной основой общественных
отношений все-таки является федеральное
законодательство. Он говорит, что мало
находится судебных решений, в которых права
граждан защищались бы на основе
региональных актов (с. 108). Это еще раз
подтверждает тезис о том, что единство
регулирования, заложенное в статьях 71 - 72
Конституции Российской Федерации, как раз и
предполагает для РФ в большей мере
нормоустанавливающую функцию, для
субъектов РФ - правоприменительную.
И
еще об одном. Следовало бы отметить, что
однажды проведенное регулирование не
является окончательным. Если что-то отдано
Федерации или субъектам, это не значит, что
развитие событий не может подсказать новое
решение. К примеру, по непонятной логике
установление общих принципов организации
местного самоуправления отнесено к
совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов, а
административно-территориальное
устройство (деление) субъектов - только к их
ведению. В результате зачастую нельзя
разобраться, в чем территориальное
устройство субъекта является лишь основой
местного самоуправления, в чем - основой
размещения государственных органов
исполнительной власти, суда,
правоохранительных подразделений, как
соотносятся муниципальные образования и
входящие в них населенные пункты.
С
учетом этого вывода надо воспринимать и
авторские суждения относительно того, что
может ли существовать исключительная
компетенция субъектов Российской
Федерации. А.А. Сергеев безусловно прав в
том, что собственными являются полномочия
субъектов, если они не принадлежат
Федерации в рамках предметов совместного
ведения, а также остаются за пределами
ведения Федерации и совместного ведения (с.
33). Однако, полагает автор, их нельзя назвать
исключительными полномочиями субъектов (с.
35). Критерий, надо полагать, состоит в том,
что исключительные полномочия нельзя
отобрать, а по нашей модели у субъекта можно
отобрать все и в любой момент, когда этого
захочет Федерация.
Надо сказать, что
исключительные полномочия есть как у
Федерации, так и у субъектов. Например,
право на свои конституцию, устав,
законодательство, территорию, органы
государственной власти - это все же
исключительные показатели субъекта как
субстанции федеративных отношений. И
Федерация не может лишить субъекты
подобных прав, если она сохраняется как
федеративное государство. В отношении
остальных прав есть основания говорить о
том, что они являются исключительными в том
смысле, что отражены в законе как
собственные права соответствующей стороны
на данном этапе. Но они не вечны: может
наступить потребность перераспределения
полномочий. И в этом нет ничего необычного.
Например, реализация реформы социальных
благ наглядно показала: если
соответствующие вопросы остаются в ведении
субъектов РФ, неизбежно неравенство
граждан в зависимости от территории
проживания. Они сами хотят единства
регулирования, и если это будет сделано,
субъекты лишатся ряда полномочий. Но кто
сказал, что таким путем они будут
ограничены в своем статусе? Другое дело, что
центр должен готовить соответствующие
решения при активном участии субъектов, и
надо иметь действенные механизмы учета их
позиций, вплоть до отказа от попыток
соответствующего регулирования, если
большинство субъектов не согласится с
идеями федерального законодателя.
Автор книги сетует и на то, что федеральный
законодатель запрещает субъектам издавать
свои акты в сферах совместного ведения,
если возник спор о компетенции между
субъектом и Федерацией; оспаривая
соответствующий федеральный акт, субъект
должен дождаться решения суда, а это будет
опять же какой-то из федеральных судов (с. 47 -
48). Хотя прямо об этом не сказано, но
подразумевается, что судебное решение
будет, скорее всего, не в пользу субъекта.
Однако ученому следовало бы сказать, какой
же иной способ избрать. Ведь многое уже было
испробовано: и органы власти субъектов
приостанавливали федеральные акты на своей
территории; и порой конституционные,
уставные суды субъектов привлекались к
оценке федеральных актов. А результатом
становился обычный региональный
сепаратизм, который приходилось
преодолевать опять же федеральному
центру.
В книге достаточно подробно
рассмотрены вопросы участия субъектов в
федеральном законотворческом процессе.
Автор справедливо отмечает, что
действенность такого участия мало
обеспечена. В частности, у субъектов не
хватает времени на квалифицированное
рассмотрение поступающих из
Государственной Думы законопроектов.
Мнение субъектов положено учитывать лишь
при условии, если оно совпадает у их
законодательной власти и исполнительной
власти. Субъекты порой заваливаются
законопроектами, поступающими из
Государственной Думы, в том числе и
альтернативными. В результате не
срабатывает и требование законодательства
о том, что при наличии не менее чем у трети
субъектов возражений против законопроекта
надо создавать общую согласительную
комиссию.
Так или иначе, но шаги,
предпринимаемые для регламентации статуса
субъектов РФ, неизбежно ставят вопрос о том,
как же институционализирована организация
государственной власти в субъектах. А.А.
Сергеев пытается формализовать (в лучшем
смысле этого слова) ее параметры. И внешне
соответствующие позиции достаточно видны,
поскольку понятно, что общие основы
структурирования власти в стране
обязательны и для субъектов. Вместе с тем
автор верно замечает, что даже при наличии
подобных общих требований все равно
система организации государственной
власти в субъектах должна быть
саморегулируемой. На деле же она оказалась
жестко предопределенной центром.
Соответственно ошибки центра повторялись
(дублировались) в субъектах РФ. Как пишет
автор (с. 93), они не могли компенсироваться
законодательным органом субъекта. На деле
этого и стоило бы ожидать. Ясно ведь, что
предписания федерального уровня можно или
воспроизвести словесно на уровне субъекта,
или дополнить, однако не более того. Если,
якобы развивая, фактически "корректировать"
федеральные нормы, рано или поздно встанет
вопрос о соответствии им норм субъектов. К
тому же при "любви" наших субъектов к
"самостоятельности" они начнут так
дополнять федерального законодателя, что
он не узнает свои нормы. И не случайно ведь
второму Президенту Российской Федерации
пришлось начинать свою деятельность с того,
чтобы призывать субъекты к упорядочению их
законодательства с исключением его
противоречия федеральным актам.
Если
даже при этом автор и говорит о тенденциях к
созданию унифицированного федерализма и
так называемой авторитарной модели
организации государственной власти в
субъектах РФ, найти ответ на вопрос: а что же
лучше? - отнюдь нелегко. А.А. Сергеев
приводит высказывания зарубежных
периодических изданий с сетованиями о том,
что наша страна тяготеет к жесткой
территориальной структуре власти. Но они не
говорят о том, о чем автор ведь хорошо знает:
любое ослабление "вожжей" в России почему-то
ведет к тому, что федеральный "экипаж" идет
вразнос. И тот, кто найдет разумную меру
сочетания действий обеих сторон, да еще и
воплотит это на практике, вполне может
претендовать на высшую государственную
награду. Увы, пока такого человека не
находится.
Интересной представляется
вторая часть монографии, посвященная
проблемам местного самоуправления, что,
впрочем, логично, поскольку А.А. Сергеев
рядом своих публикаций уже показал свой
профессионализм в исследовании подобных
проблем.
Автор делает правильный, по
нашему мнению, вывод о том, что развитие
теории и практики местного самоуправления
привело, в конце концов, к правильному
формулированию его сути, в которой заложены
два начала: местное самоуправление -
самостоятельный уровень публичной власти;
вместе с тем оно есть форма самоорганизации
граждан на местном уровне (с. 124). Нам лишь
неясно, для чего надо говорить о "концепции
превращения публичной власти в
самоуправление граждан" (с. 130), поскольку по
мере развития демократии и особенно
непосредственной демократии публичная
власть так или иначе превращается либо в
самоуправление самих граждан, либо в
соответствующую деятельность создаваемых
ими и действующих под их контролем
органов.
Другое дело, что одно не должно
подменять другое. А.А. Сергеев делает,
думается, абсолютно правильный вывод о том,
что население муниципального образования и
наделенные властными полномочиями
должностные лица и органы местного
самоуправления - это разные субъекты
общественных отношений (с. 134).
Абсолютизация местного самоуправления и
его самостоятельности, неучет того, что оно
сегодня заключается во властной
деятельности органов и должностных лиц, а
не самого населения, способны приводить к
ошибкам даже при самых благих намерениях
строить местное самоуправление (там же).
Автор книги исходит из того, что местное
самоуправление могло бы получить хорошие
импульсы развития при активизации местного
нормотворчества (с. 136 - 137). Мы относимся к
этой идее с большим пессимизмом, хотя она и
нашла довольно сильное
