Об изучении основ публичного управления
В.Е. ЧИРКИН
Чиркин В.Е., главный научный
сотрудник Института государства и права
РАН, доктор юридических наук,
профессор.
Как известно, юристы, а также
студенты многих других специальностей
получают в России, в отличие от некоторых
западных стран, широкое образование. В
учебные планы включены дисциплины,
позволяющие подготовить не только
профессионалов (что очень важно), но и таких
служащих, которые умеют анализировать и
обобщать данные различных сторон
общественной жизни российского общества,
знают некоторые формы осуществления
публичной власти, управленческой
деятельности, имеют представление об
основах зарубежного конституционного
права. Однако такие знания и умения
остаются в значительной мере несистемными,
а следовательно, поверхностными. Не имея
целостного представления об
управленческом процессе в различных
структурах общества, а поэтому и в обществе
в целом, государственные служащие -
выпускники юридических и многих других
вузов, которым приходится работать с
государственными организациями,
политическими партиями, органами местного
самоуправления, с различными коллективами
людей, в том числе стихийно возникающими, да
и просто с отдельными индивидами, иногда
вследствие недостатка знаний о
разностороннем управлении в обществе не в
состоянии принять наиболее эффективные
решения. Примеров - множество. В их числе и
забастовки, организуемые профсоюзами под
политическими лозунгами, что запрещает
закон, и акции авиадиспетчеров, с которыми
представители соответствующего
министерства вели переговоры, что делать не
следовало, и события ноября 2004 г. в
Карачаево-Черкесии, когда местные
руководители не могли правильно
реагировать на стихийные выступления
коллектива женщин, занявших резиденцию
Президента республики. Многие лица, а может
быть, большинство, получающие высшее
образование, в той или иной форме
становятся управленцами, менеджерами. Они
контактируют с государственными органами,
институтами местного самоуправления, с
общественными и хозяйствующими
объединениями. Директору школы, главному
врачу государственной больницы, а то и
рядовому учителю, экономисту, юристу, не
говоря уже о многочисленных
государственных и муниципальных служащих,
нередко приходится иметь дело с различными
органами и организациями, с фондами и
благотворительными обществами, с
различными (иногда стихийными)
проявлениями непосредственной демократии
различных групп народа. Между тем в
настоящее время в российских вузах не
изучают управленческий процесс в обществе,
различные объединения и органы,
осуществляющие публичную власть или
корпоративную власть с элементами
публичной, наконец, своеобразное
управление в религиозных объединениях (а
Россия к тому же многоконфессиональная
страна) в их целостной системе.
Много
лет назад в нашей стране были попытки
создать комплексную учебную дисциплину
обобщающего характера под разными
названиями: теория политической системы,
политическая система страны, политическая
организация общества (тогда - СССР) и т.д.
Тогда эти попытки не удались, лишь в
некоторых вузах такой или подобный предмет
изучали факультативно. В современных
условиях прежние названия, подходы и сама
структура такого учебного курса вряд ли
пригодны: общественные объединения (кроме
политических партий) не вправе заниматься
основной политической деятельностью -
выдвигать кандидатов на выборах, проводить
акции политического характера. Подавляющее
большинство из них не может
рассматриваться в качестве элементов,
составных частей политической системы, и
все они не обладают публичной властью,
подобной власти государства, народа
субъекта Федерации или территориального
публичного коллектива муниципального
образования. Их властные полномочия не
распространяются вовне, они действуют
только по отношению к членам (участникам в
ряде объединений) данного общественного
объединения. Это - корпоративная власть,
отличающаяся и от личной власти (например,
родительской власти в семье), и от публичной
власти территориального публичного
коллектива (в масштабах отдельно взятой
страны), это власть общества,
представленная государством, "своя" власть
(в рамках, установленных конституцией
государства субъекта федерации в
федеративном государстве), власть народа
политического автономного образования
(например, Автономной республики Крым,
имеющей свою Конституцию 1998 г.), власть
территориального публичного коллектива
(муниципального образования). На наш взгляд,
все эти различные проявления власти,
проистекающие не из личных связей, а из
каких-то общественных, пусть даже
корпоративных интересов, представляют
собой общественную власть (не в смысле
отличия ее от государственной или
муниципальной, а в смысле общности
некоторых общественных интересов).
Разумеется, власть в хозяйствующих
обществах (например, в акционерных
объединениях) к публичной власти не
относится: в них господствует не
общественный, а частный интерес, хотя даже в
данном случае могут быть какие-то
общественные элементы этой власти (речь
идет не об общественном значении формы
акционерных объединений и не их роли в
обществе, такие значения могут быть очень
велики, о чем свидетельствуют примеры
нефтяных компаний в России, дающих около
четверти государственного бюджета).
Управленческие процессы, совершаемые
общественной по своей природе властью,
имеют нечто общее (хотя и различия огромны).
Поэтому представляется, что они могут
изучаться в едином учебном курсе. Это не
теория политической системы (или иначе), а
основы публичного управления. Такой курс,
на наш взгляд, может быть введен в учебные
планы юридических вузов, а также тех вузов,
выпускники которых в той или иной мере
становятся менеджерами.
Предлагаемый
учебный курс может состоять из трех главных
частей. Первая из них посвящается
государственному управлению, вторая -
муниципальному, третья - управлению в
общественных объединениях с учетом их
деятельности, общественной вовне.
Разумеется, кроме этого в курсе должны быть
темы общего характера, посвященные понятию
управления в обществе (в частности, о роли
ООН), а в частности посвященные
общественным объединениям; следует
разделить общественные объединения
политического характера и иные (например,
хозяйственные), а также дать обучающимся
представление о необщественных
объединениях (прежде всего религиозных).
Схема учебного курса может выглядеть
следующим образом. Разумеется, могут быть
предложены и иные названия курса, другие
варианты его схемы. Первая тема курса -
публичное управление: социальная
деятельность, отрасль знания, учебная
дисциплина. В ней говорится о понятии
публичного управления, о его необходимости
в современном государственно
организованном обществе, возможностях и
объективных пределах публичного
управления, его роли в условиях
современного социального капитализма, по
направлению к которому движется и Россия.
Здесь же дается общее представление о
формах и методах публичного управления (в
частности, об администрировании и
менеджменте, о волюнтаристском и
экономическом управлении), говорится о
публичном управлении как отрасли знания,
рассматриваются основные научные
направления по этому вопросу, в том числе в
зарубежной литературе.
Вторая тема
курса посвящается общей характеристике
государства как управляющей системы в
обществе. Здесь целесообразно дать
обучающемуся общее представление о
государстве, территориальных образованиях
государства с публичной властью (субъекты
федерации, политическая автономия и др.),
понятия государственной власти и
государственного управления,
государственного аппарата и
государственной службы. Целесообразно
упомянуть также об институтах
непосредственной демократии, используемых
для прямого осуществления власти народом в
масштабах всего общества или
соответствующего территориального
публичного коллектива (субъекта федерации
и др.).
В третьей теме необходимо
рассмотреть деятельность государственного
управления по отношению к человеку,
различным коллективам (объединениям и др.) и
обществу в целом, выявить основные
направления этой деятельности, ее
особенности, пределы.
Четвертая тема
посвящается территориальным уровням
государственного управления: на уровне
субъекта федерации, территориальной
автономии (это - на примерах других стран и
поскольку территориальной автономии в
России нет, и по необходимости кратко), в
административно-территориальных единицах
(следует сказать об отличиях
административно-территориальной единицы
от муниципального образования).
Пятая
тема - функции государства и
государственное управление. В ней кратко
говорится об основных функциях государства
и рассматривается на примере России
управление в области экономики, социальных
отношений, в административно-политической
сфере, в сфере культуры и духовной жизни
общества. Особенно деликатная проблема -
государственное управление осуществляется
и в этой области, если сфера личной жизни
может оказывать влияние на отношения в
обществе (вспомним, например, Кодекс о
браке, семье и опеке или законодательном
запрете демонстрировать по телевидению
обычно до 24 часов сцены секса и насилия).
Начиная с шестой темы в курсе
рассматривается деятельность основных
органов государства, их место в системе
целостного управления обществом. Речь идет
о главе государства, органах
законодательной, исполнительной, судебной
власти, о прокуратуре и других органах, не
вписывающихся в известную триаду
разделения властей, предложенную Ш.Л.
Монтескье почти 300 лет назад.
После
анализа государственного управления в
обществе речь в курсе должна идти о
муниципальной публичной власти и о
муниципальном негосударственном
управлении. Это будут, видимо, темы 11 - 14 или
иные. В них дается понятие муниципальной
публичной власти и муниципального
управления, говорится о полномочиях
муниципального образования (вопросы
местного значения), об органах и
должностных лицах местного самоуправления,
о муниципальной службе, об институтах
непосредственной демократии в местном
самоуправлении.
Последняя часть курса
может содержать три темы. В первой из них
говорится о корпоративной власти и
элементах публичного управления в
добровольных объединениях. После освещения
общих вопросов о понятии и видах
добровольных объединений, общих принципах
управления в общественных объединениях,
общественно-хозяйственных объединениях
(например, производственных кооперативах),
в хозяйствующих обществах, имеющих целью
извлечение прибыли (например, акционерные
общества). Отдельно изучается общая схема
управления в религиозных организациях. В
особой теме можно дать обучающимся общее
представление о публичном управлении в
международном сообществе (роль ООН,
коллективные действия государств по
поддержанию международного мира, роль
миротворцев ООН и т.д.). Курс может быть
завершен темой об ответственности в
публичном управлении. После общего
представления о правонарушениях и
ответственности (юридической,
политической, моральной и др.) следует
рассмотреть формы ответственности
государственных органов и должностных лиц
за правонарушения в сфере публичного
управления, ответственность
негосударственных организаций, органов,
лиц, не находящихся на государственной или
муниципальной службе, за правонарушения в
сфере публичного управления. В этой же теме
можно дать краткие сведения об
ответственности в международном
сообществе.
Предлагаемая схема как
первая попытка создания такого курса (в 2004
г. нами издан учебник "Публичное
управление"), разумеется, несовершенная. Но,
на наш взгляд, проблема назрела, и не только
для юристов, но, как говорилось, для многих
выпускников вузов, в том числе
университетов государственного
управления, школ и академии администрации.
Подобные, хотя и не такие, курсы существуют
в некоторых зарубежных странах, особенно в
учебных заведениях, готовящих
администраторов. Они называются обычно
"публичная администрация". Целесообразно
иметь такой, но с более широким подходом,
курс в России. Для начала он может быть
введен в порядке эксперимента, может быть,
факультативно в некоторых учебных
заведениях. Жизнь покажет его
целесообразность.
Конституционное и
муниципальное право, 2005, N 3
