Новый механизм приведения к власти глав субъектов российской федерации: проблемы и сомнения
<*> Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По
делу о проверке конституционности
отдельных положений Конституции
Республики Алтай и Федерального закона "Об
общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. N 25. Ст. 2728.
"Любопытная
выстраивается вертикаль: губернаторы,
обязанные президенту продлением своих
полномочий... и полностью ему подвластные,
потому что снять их он может практически в
любой момент и без труда. Напоминает
вассальную зависимость в феодальной Европе
в 8 - 9 веках н.э." <*>. Эти сказанные О.
Михайловой в 2001 году слова на удивление
точно отражают происходящее сегодня.
--------------------------------
<*> Михайлова О.
Россия XXI века - это Европа VIII-го //
Интернет-сайт: www.smi.ru. 24.01.2001.
Возможность
отрешения от должности в связи с утратой
доверия Президента страны в совокупности с
процедурой наделения полномочиями дает
окончательный ответ на вопрос о том, перед
кем будет теперь отвечать глава субъектов
Федерации. В этой связи возникает еще одна
серьезная проблема. В случае реализации
предложенного механизма ответственность
за кандидата на должность высшего
должностного лица субъекта и его
деятельность полностью ложится на
Президента страны. Раз глава государства
получает дополнительные властные
полномочия, то, соответственно, он должен
нести и большую ответственность за то,
каким образом он их использует. Однако
Законом не устанавливаются какие-либо
дополнительные механизмы реализации
ответственности Президента.
В
соответствии с Законом принятие решения о
наделении лица полномочиями высшего
должностного лица субъекта Федерации
возложено на законодательный
(представительный) орган власти субъекта.
Однако при отстранении "губернатора" мнение
данного органа не учитывается. С точки
зрения логики и практики конституционного
регулирования, в процедуре наделения
полномочиями и освобождения от должности
должен участвовать один и тот же орган (как,
например, Совет Федерации на основании ст.
102 Конституции принимает решение о
назначении на должность и освобождении от
должности Генерального прокурора
Российской Федерации, заместителя
Председателя Счетной палаты Российской
Федерации и половины ее аудиторов).
Анализ текста законопроекта позволяет
сделать вывод о том, что предложенные шаги
по обеспечению единства власти могут
привести к фактической унитаризации
государства. Принцип федерализма
подразумевает право составных частей
государства на самоуправление в
определенной степени. В соответствии с
Конституцией России субъекты Федерации
наделены самостоятельностью при
определении организации государственной
власти при соблюдении основ
конституционного строя. Соблюдение основ
конституционного строя и общих принципов
не означает "установления единообразия для
всех субъектов Российской Федерации" <*>.
А именно это предлагается сделать
указанным законопроектом.
--------------------------------
<*> Особое мнение
Судьи Конституционного Суда Российской
Федерации Н.В. Витрука по делу о проверке
конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Алтайского края //
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1996. N 4. Ст. 409.
Хотелось бы
отметить, что обеспечение единства системы
исполнительной власти в Российской
Федерации, заявленное в качестве цели
реформы, возможно осуществить и иными
способами. При этом подчеркнем, что
Президент вправе использовать "скрытые
полномочия" лишь в том случае, если их
использование направлено на
предотвращение узурпации одной ветви
власти за счет другой <*>. В данном случае
Президент России на основании Конституции
вправе провести реформу исполнительной
власти. Один из вариантов обеспечения
единства исполнительной власти был
реализован в нашей стране в виде
существования общесоюзных,
союзно-республиканских и республиканских
министерств и ведомств <**>, когда органы
исполнительной власти составляли единую
иерархизированную структуру, с полным
подчинением вышестоящему органу при
решении общегосударственных задач; если же
вопрос требовал разрешения на местах,
предоставлялись максимальные права
местным органам власти.
--------------------------------
<*> См., например:
особые мнения судей Конституционного Суда
Российской Федерации по делу о проверке
конституционности Указа Президента
Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О
мероприятиях по восстановлению
конституционной законности и правопорядка
на территории Чеченской Республики", Указа
Президента Российской Федерации от 9
декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению
деятельности незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской
Республики и в зоне Осетино-Ингушского
конфликта", Постановления Правительства
Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360
"Об обеспечении государственной
безопасности и территориальной
целостности Российской Федерации,
законности, прав и свобод граждан,
разоружения незаконных вооруженных
формирований на территории Чеченской
Республики и прилегающих к ней регионов
Северного Кавказа", Указа Президента
Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833
"Об основных положениях военной доктрины
Российской Федерации" // Российская газета.
11.08.95.
<**> Конституция СССР. 1977.
Опыт
развития конституционного
законодательства в нашей стране (в
частности, назначение глав исполнительной
власти субъектов Федерации на основании
Указа Президента Российской Федерации от
03.10.1994 N 1969 "О мерах по укреплению единой
системы исполнительной власти в Российской
Федерации") позволяет говорить о том, что
назначение высших должностных лиц
субъектов не является лучшим механизмом
обеспечения единства власти. Указанным
актом назначение Президентом России глав
субъектов Федерации объявлялось временной
мерой (впредь до принятия соответствующих
законодательных актов). И только в качестве
временной меры Конституционный Суд
Российской Федерации признал этот механизм
конституционным <*>.
--------------------------------
<*> Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации от 30.04.96. N 11-П "По делу о проверке
конституционности пункта 2 Указа
Президента Российской Федерации от 3
октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению
единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения
о главе администрации края, области, города
федерального значения, автономной области,
автономного округа Российской Федерации,
утвержденного названным
Указом".
Рассматриваемым законопроектом
изменяется лишь механизм легитимации
высшего должностного лица, не затрагивая
его полномочий. Однако, как представляется,
и существующий механизм в достаточной
степени обеспечивает легитимность главы
субъекта Федерации. Думается, одним из
способов усиления единства исполнительной
власти может явиться расширение
контрольных полномочий федеральных
органов власти при последовательном
соблюдении принципа неотвратимости
наказания за все противоправные деяния,
совершенные должностными лицами субъектов
Федерации.
Безусловно, поддерживая цель
построения сильного, хорошо
организованного государства, нельзя
согласиться с методами ее достижения,
сводящимися к сужению круга
демократических прав и свобод граждан
России, сокращению объема прав субъектов
Федерации. Показателен такой факт. О
стремлении к созданию правового
государства в посланиях Президента страны
с 2002 г. нет ни слова. Очень жаль, если это
отражает реальные политические планы
руководства страны.
Причина же
складывающейся ситуации видится, прежде
всего, в несовершенстве норм действующей
Конституции России. Закрепив в качестве
принципа построения власти разделение
властей, Президент РФ Конституцией
"выведен" из этой системы. Практически
неограниченные полномочия Президента
России и установившаяся система власти
позволяют реализовать новый этап
федеративной реформы страны в предложенном
варианте.
Конституционное и
муниципальное право, 2005, N 3
