Новый механизм приведения к власти глав субъектов российской федерации: проблемы и сомнения
ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПРОБЛЕМЫ И СОМНЕНИЯ
И.И.
КОНКИНА
Конкина И.И., аспирантка кафедры
конституционного и муниципального права
юридического факультета МГУ им. М.В.
Ломоносова.
В ежегодном Послании
Федеральному Собранию Российской
Федерации в 2003 году Президентом России было
заявлено о завершении процесса
восстановления единства страны, укрепления
государственной власти, единого правового
пространства <*>.
--------------------------------
<*> Послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации (О положении в стране
и основных направлениях внутренней и
внешней политики государства) //
Стенограмма выступления от 16 мая 2003 г.
Москва, 2003. С. 10.
Действительно, этот
процесс состоял из целого ряда действий,
начатых В.В. Путиным сразу же после
вступления в должность Президента страны.
Имеется в виду принятие новых редакций
Федеральных законов "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации", изменение порядка
формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской
Федерации (соответствующие законопроекты
вносились Президентом РФ), утверждение по
предложению Президента РФ государственной
символики, образование указом Президента
федеральных округов и введение института
полномочных представителей Президента
Российской Федерации в них и ряд других
мер.
Итак, по мнению Президента страны, к
2003 г. Россия стала единым государством. И
всего лишь через год, в сентябре 2004 г., со
стороны Президента начался новый виток
действий, направленных на еще большее
укрепление единства государства.
Следовательно, либо единство страны за этот
период ослабло и в 2003 г. выводы были сделаны
поспешно, либо принятых мер оказалось
недостаточно для унификации государства.
Отметим при этом, что предусмотренный
федеральным законом механизм обеспечения
единства в части возможности вынесения
Президентом страны предупреждения высшему
должностному лицу субъекта Федерации и
отрешения его от должности не был
реализован <*>.
--------------------------------
<*> Из выступления полномочного
представителя Президента Российской
Федерации в Государственной Думе А.С.
Косопкина на пленарном заседании
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации. 29 октября 2004
г.
28 сентября 2004 г. Президентом РФ в
Государственную Думу был внесен
законопроект, в соответствии с которым
предлагалось изменить порядок избрания
высших должностных лиц государственной
власти субъектов Федерации "в целях
обеспечения единства системы
исполнительной власти в Российской
Федерации" <*>. Основной новеллой
законопроекта явилось закрепление порядка
наделения полномочиями высшего
должностного лица субъекта РФ
представительным органом власти субъекта
по представлению Президента страны.
--------------------------------
<*> Пояснительная
записка к проекту Федерального закона N 93081-4
"О внесении изменений в Федеральный закон
"Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и в
Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации".
Законопроект был рассмотрен и
принят Государственной Думой в третьем
чтении 3 декабря 2004 г. Отметим, что при
подготовке к рассмотрению данного проекта
Федерального закона во втором чтении было
внесено лишь 8 поправок, не затрагивающих
принципиальные положения текста
внесенного законопроекта.
В тексте
Закона учтено Постановление
Конституционного Суда Российской
Федерации от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о
толковании положений части 4 статьи 111
Конституции Российской Федерации" <*>, в
котором Суд истолковал норму Конституции
таким образом, что Президент РФ вправе
трижды представлять Государственной Думе
одну и ту же кандидатуру на должность
Председателя Правительства РФ аналогичным
образом. В Законе предусмотрена
возможность Президента дважды предлагать
на должность главы субъекта Федерации одну
и ту же кандидатуру. Причем в случае, когда
законодательный орган субъекта Федерации
считает ее неприемлемой и дважды отклоняет
ее, Президент после проведения
консультаций наделяется правом
представить для наделения полномочиями
новое или то же лицо или распустить
законодательный орган власти субъекта
Федерации.
--------------------------------
<*>
Собрание законодательства Российской
Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.
На последнем
положении Закона следует остановиться
подробнее. Известно, что роспуск
представительного органа власти является
одной из мер конституционной
ответственности <*>. С точки зрения
теории права, юридическая ответственность
наступает в случае совершения
правонарушения. Конституционная
ответственность, соответственно, наступает
в случае совершения правонарушения в сфере
конституционных правоотношений. В
рассматриваемой ситуации основанием для
применения мер ответственности является
несогласие представительного органа
власти работать с предложенным Президентом
главой субъекта. Поскольку высшее
должностное лицо субъекта Федерации
зачастую совмещает должность главы
исполнительной власти субъекта, очевидно,
что для нормального функционирования
власти в субъекте необходима согласованная
работа законодательного органа и высшего
должностного лица субъекта. Таким образом,
придется признать, что ответственность
представительного органа государственной
власти субъекта Федерации наступает за
согласованное функционирование органов
государства и его намерение обеспечить
единство власти в регионе. Иными словами,
конституционно-правовая конструкция
презумпции законности деятельности
законно избранного органа власти субъекта
законом не учитывается.
--------------------------------
<*> См., например:
Кондрашев А.А. Конституционно-правовая
ответственность субъектов Федерации:
вопросы теории и проблемы реализации //
Журнал российского права. 2000. N 2. С.
29.
Кроме того, в соответствии со статьей 3
Конституции России <1> носителем
суверенитета и единственным источником
власти в стране является ее
многонациональный народ; а высшим
непосредственным выражением власти народа
являются референдум и выборы.
Следовательно, формирование органа
государственной власти непосредственно
населением обеспечивает сближение
источника власти и ее осуществления, т.е. в
большей степени легитимирует власть. С этой
точки зрения выборы глав субъектов
Федерации представляются более
демократичным способом наделения властью,
поскольку в результате непосредственных
выборов должностное лицо получает мандат
непосредственно от народа. Эта идея легла в
основу решения Конституционного Суда
Российской Федерации от 18.01.96 N 2-П "По делу о
проверке конституционности ряда положений
Устава (Основного Закона) Алтайского края"
<2>. Конституционный Суд РФ однозначно
заявил свою позицию по этому вопросу:
избрание законодательным
(представительным) органом власти главы
исполнительной власти субъекта "не
соответствует Конституции Российской
Федерации и действующему
законодательству". В соответствии с
Федеральным конституционным законом "О
Конституционном Суде Российской Федерации"
<3> решение Конституционного Суда
Российской Федерации является
окончательным и действует непосредственно,
обязывая правоприменителей "действовать в
соответствии с правовыми позициями" <4>
Суда. Закон, правда, предоставляет право
Суду изменить свою правовую позицию (ст. 73),
но в настоящее время высказанное в
Постановлении Конституционного Суда
мнение относительно неконституционности
назначения глав субъектов Федерации не
изменено.
--------------------------------
<1>
Российская газета. 25.12.93.
<2> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 4. Ст. 409.
<3> Собрание
законодательства. 1994. N 13. Ст. 1447.
<4>
Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 16 июня 1998 г. N 19-П "По
делу о толковании отдельных положений
статей 125, 126 и 127 Конституции Российской
Федерации" // Российская газета.
30.06.98.
Представляется, что выборы главы
субъекта Федерации и представительным
органом также могут быть признаны, хоть и в
меньшей степени, демократичной процедурой
<*>. Но регламентация этой процедуры в
этом случае должна быть построена на
демократических принципах.
--------------------------------
<*> Противоположная
точка зрения высказана, например, судьей
Конституционного Суда Российской
Федерации В.О. Лучиным в особом мнении по
делу о проверке конституционности пункта 2
Указа Президента Российской Федерации от 3
октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению
единой системы исполнительной власти в
Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения
о главе администрации края, области, города
федерального значения, автономной области,
автономного округа Российской Федерации,
утвержденного названным Указом // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 19. Ст. 2320.
Обращает на себя внимание
термин "наделение полномочиями". В
действующем федеральном законодательстве
подобный оборот для обозначения процедуры
приведения к должности используется крайне
редко (например, в случае наделения
полномочиями лица, замещающего нотариуса
<*>). Представляется, что в случае
внесения необходимых коррективов в текст
Закона процедура может быть названа
избранием, поскольку предполагается, что
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Федерации
будет принимать решение по кандидатурам
большинством голосов. Однако голосование
при избрании должно проходить на
альтернативной основе при равенстве
кандидатов и тайном голосовании.
Предложенный же механизм наделения
полномочиями фактически является
назначением соответствующих должностных
лиц.
--------------------------------
<*> Основы
законодательства Российской Федерации о
нотариате. Утв. Верховным Советом РФ 11.02.93 //
Ведомости СНД и ВС РФ. 11.03.93. N 10. Ст. 357.
К
сожалению, анализ содержания Закона не
позволяет оценить его как демократичный.
Круг субъектов, имеющих право представлять
кандидатуры на должность главы субъекта
Федерации, включает только одно лицо -
Президента Российской Федерации. Ни
политические партии, ни иные выборные
органы или должностные лица, ни тем более
граждане таким правом не наделяются. Лишь
при подготовке текста законопроекта к
рассмотрению во втором чтении была внесена
поправка, обязывающая Президента проводить
"соответствующие" консультации. Отметим,
что термин "соответствующие" в данном
контексте не несет значимой смысловой
нагрузки, а Президент не обязан учитывать
результаты консультаций.
Кроме того,
Законом помимо возрастного ценза не
установлено четких требований к
кандидатуре на должность главы субъекта
Федерации. Этими требованиями, предположим,
могли бы стать: ценз оседлости (время
проживания на территории субъекта
Федерации), образовательный ценз, опыт
профессиональной деятельности.
Таким
образом, выбор кандидата полностью зависит
от воли Президента РФ. И, следовательно,
понятие "источник власти" сужается до
одного лица.
Руководителем субъекта
Федерации должен быть человек, обладающий
соответствующими знаниями, опытом,
профессионализмом. Он - не только
"хозяйственник" и "администратор", но и
политик. Им проводится собственная
политика на части территории РФ. Эта
политика связана с его мировоззрением,
политическими принципами, идеологией.
Почему же население отстраняется от
возможности влияния на развитие региона?
Ведь предполагается, что глава субъекта
Федерации, прежде всего, должен работать на
благо жителей этого региона. При реализации
предложенного в Законе механизма
существует опасность окончательного
размежевания власти и народа.
Конечно, и
при избрании глав субъектов Федерации
возможны перекосы и нарушения
демократических основ (нарушения
избирательного законодательства, влекущие
искажение воли избирателей). Но в этом
случае задачей власти является устранение
(сокращение) этих "провалов", недостатков
правоприменительной практики. Но лишать
возможности народ, ради которого должно
действовать государство, права выбора пути
развития только потому, что к власти в
результате выборов могут прийти
проходимцы, представляется абсолютно
неприемлемым. "Каждый народ заслуживает то
правительство, которое оно имеет", - эта
народная мудрость актуальна сегодня как
никогда. Но, с другой стороны, народ,
избравший плохого руководителя, сам несет
ответственность за свой выбор.
Конституция России, устанавливая
обязанность Президента страны
обеспечивать соблюдение прав и свобод
человека и гражданина (в том числе право на
управление делами государства),
предоставляет ему достаточно широкие
полномочия. И одной из главных задач власти
является как раз создание правовых,
организационных, материальных условий для
проведения демократических выборов,
соединенное с оперативным и адекватным
реагированием на нарушения избирательных
прав граждан.
Кроме того,
представляется необоснованным отсутствие
в Законе нормы, ограничивающей количество
сроков, в течение которых одно и то же лицо
может являться главой субъекта Российской
Федерации. Ограничение времени пребывания
лица у власти является одним из важнейших
демократических принципов, позволяющих
достаточно оперативно влиять на проводимую
политику. Этот принцип обеспечивает смену
политических деятелей, способствует
обновлению власти.
Особого внимания
требует еще одна новелла обсуждаемого
законопроекта. Она состоит в том, что в
качестве основания для отрешения от
должности высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации может
рассматриваться утрата доверия Президента
Российской Федерации. А ведь доверие -
моральная категория и, следовательно,
должна использоваться в праве с большой
осторожностью, поскольку является очень
субъективной. С ее введением решение
вопроса об отстранении от должности
единоличным государственным органом может
использоваться как мера политического
давления для обеспечения принудительного
единоначалия.
При решении вопроса о
наступлении политической ответственности,
например отзыве выборного должностного
лица или выражении недоверия Правительству
Российской Федерации, учитывается мнение
большинства, т.е. действуют демократические
принципы. В предложенном же механизме
ответственность наступает по воле одного
лица.
Помимо этого, Конституционным
Судом Российской Федерации признано
неконституционным установление института
отзыва высшего должностного лица субъекта
Федерации как меры политической
ответственности без четких правовых
оснований и процедур, поскольку в этом
случае создается "возможность
произвольного применения данного
института" <*>.
--------------------------------
