Новое в бюджетном законодательстве
правовым актом, договором или соглашением
обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального
образования предоставить физическим или
юридическим лицам, органам государственной
власти, органам местного самоуправления,
иностранным государствам, международным
организациям и иным субъектам
международного права средства
соответствующего бюджета (ст. 6). Введение
нового термина "расходные обязательства" в
бюджетном законодательстве уже оказало
существенное влияние на другие
законодательные акты, действующие в
Российской Федерации. Так, Федеральный
закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении
изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием Федеральных
законов "О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" и "Об общих принципах
организации местного самоуправления в
Российской Федерации" заменяет в
отраслевых законах нормы,
предусматривающие, что финансирование
осуществляется из федерального (субъектов
РФ, местных) бюджетов, нормами о
разграничении расходных обязательств. На
основании таких норм органы власти каждого
уровня вправе осуществлять финансирование
только тех областей, в отношении которых
для них установлено расходное
обязательство.
Также установлена
обязанность органов государственной
власти вести реестры расходных
обязательств (ст. 87). При этом под реестрами
расходных обязательств понимаются свод
(перечень) нормативных правовых актов и
заключенных органами государственной
власти (органами местного самоуправления)
договоров и соглашений (отдельных статей,
пунктов, подпунктов, абзацев нормативных
правовых актов, договоров и соглашений),
предусматривающих возникновение расходных
обязательств, подлежащих исполнению за
счет средств соответствующих бюджетов.
Исключается перечень расходов,
финансируемых исключительно из бюджета
конкретного уровня бюджетной системы РФ.
Одним из значимых изменений, которое
иллюстрирует общие центростремительные
тенденции в государстве, стали изменения
основ исполнения бюджетов. Согласно
Федеральному закону N 120 кассовое
обслуживание исполнения бюджетов
бюджетной системы РФ осуществляется
Федеральным казначейством, полномочия
которого по кассовому обслуживанию
исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов
территориальных государственных
внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов
муниципальных образований, входящих в
состав субъекта РФ, могут быть переданы
исполнительным органам государственной
власти субъекта РФ по соглашению при
условии финансового обеспечения указанных
полномочий за счет собственных доходов
бюджета субъекта РФ и наличия в
собственности (пользовании, управлении)
субъекта РФ необходимого для их
осуществления имущества. Таким образом,
органы власти на региональном и местном
уровнях фактически утрачивают право
исполнять свои бюджеты.
На наш взгляд,
это ограничение правомочий субъектов в
бюджетной сфере спорно, т.к. в сущности оно
нарушает принцип самостоятельности
бюджетов (ст. 31 БК РФ) и подрывает принципы
федеративного устройства Российской
Федерации в части бюджетной сферы. С другой
стороны, курс на укрепление вертикали
власти ведет к подобного рода ограничениям,
но из двух зол надо выбирать меньшее: на
данном этапе развития Российской Федерации
укрепление централизма неизбежно. Важно,
чтобы практические работники, занимающиеся
бюджетными вопросами, понимали эту
объективную тенденцию.
Наиболее
существенные изменения были внесены в
главу 16 БК РФ "Межбюджетные отношения",
которая в ранее действовавшей редакции
устанавливала принципы и другие основы
межбюджетных отношений, являлась базой для
предоставления бюджетам других уровней
финансовой помощи в форме предоставления
дотаций на выравнивание уровня минимальной
бюджетной обеспеченности; субвенций и
субсидий на финансирование отдельных
целевых расходов; бюджетных кредитов;
бюджетных ссуд на покрытие временных
кассовых разрывов. С 1 января 2005 г. из БК РФ
исключается глава под названием
"Межбюджетные отношения".
В новой
редакции глава 16 БК РФ называется
"Межбюджетные трансферты". Данная глава
устанавливает виды межбюджетных
трансфертов, которые предоставляются из
федерального бюджета, виды межбюджетных
трансфертов, предоставляемые из бюджетов
субъектов РФ, а также из местных бюджетов.
Если раньше основой межбюджетных отношений
являлась финансовая помощь,
предоставляемая из одного бюджета в другой,
то в соответствии с произошедшими
изменениями, финансовая помощь понимается
как один из видов межбюджетных трансфертов,
наравне с субвенциями из фондов
компенсаций, иными безвозмездными и
безвозвратными перечислениями, бюджетными
кредитами.
Основой межбюджетных
отношений с 1 января 2005 г. стали фонды
финансовой поддержки, фонды компенсаций,
фонды развития. Фонды финансовой поддержки
образуются в соответствующем бюджете в
целях выравнивания уровня бюджетной
обеспеченности субъектов РФ, а также в
целях выравнивания, исходя из численности
жителей, финансовых возможностей органов
местного самоуправления поселений по
осуществлению их полномочий по решению
вопросов местного значения. Фонды
компенсаций образуются в соответствующих
бюджетах в целях предоставления субвенций
на исполнение расходных обязательств
субъектов РФ и (или) муниципальных
образований, финансовое обеспечение
которых осуществляется за счет субвенций
из федерального бюджета, а также в целях
финансового обеспечения исполнения
органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Фонд
муниципального развития субъекта РФ может
быть образован в целях предоставления
местным бюджетам субсидий для долевого
финансирования инвестиционных программ
(проектов) развития общественной
инфраструктуры муниципального значения.
Кроме того, в качестве межбюджетных
трансфертов предоставляются бюджетные
кредиты. Бюджетные кредиты предоставляются
из федерального бюджета бюджетам субъектов
РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным
бюджетам. Обязательным условием для
предоставления бюджетных кредитов
является отсутствие просроченной
задолженности органов государственной
власти субъектов РФ, органов местного
самоуправления перед соответствующим
бюджетом. БК РФ устанавливает предельный
срок предоставления бюджетных кредитов - до
одного года.
Как видно, средства,
аккумулируемые в вышеперечисленных фондах,
бюджетные кредиты - это межбюджетные
трансферты, предоставляемые из бюджета
вышестоящего уровня бюджету нижестоящего
уровня. Вместе с тем новые изменения БК РФ
предусматривают возможность передачи
средств из бюджета нижестоящего уровня, а
именно - из бюджетов поселений,
муниципальных районов, городских округов в
бюджет вышестоящего уровня, а именно в
бюджет субъекта РФ. Согласно ст. 142.2 БК РФ
законом субъекта РФ может быть
предусмотрено перечисление в бюджет
субъекта РФ субвенций из бюджетов
поселений или муниципальных районов
(городских округов), в которых в отчетном
году расчетные налоговые доходы местных
бюджетов (без учета налоговых доходов по
дополнительным нормативам отчислений)
превышали уровень, установленный законом
субъекта РФ. Обязанность перечисления
средств из бюджета нижестоящего уровня в
бюджет вышестоящего уровня
устанавливается решением субъекта РФ, и
обусловлено это асимметричностью
муниципальных образований, неравномерным
распределением доходных источников между
муниципальными образованиями.
Несмотря
на то что Федеральный закон N 120 сделал
большой шаг вперед в плане дальнейшего
развития и совершенствования бюджетного
законодательства, он содержит существенные
недоработки. Не нашли своего отражения
такие значимые для правоприменения
вопросы, как совершенствование институтов
бюджетного контроля и бюджетной
ответственности, которые позволяют
обеспечить соблюдение норм бюджетного
законодательства. В частности, БК РФ должен
содержать конкретные санкции (штрафы, пени)
за нарушение бюджетного законодательства,
а не отсылочные нормы к Кодексу об
административных правонарушениях РФ;
необходимо предусмотреть санкции за все
правонарушения, перечисленные в ст. 283 БК РФ.
Эти и другие вопросы не урегулированы в
Федеральном законе N 120, что, безусловно,
является его недостатком.
В целом можно
сказать, что изменения бюджетного
законодательства, которые внес Федеральный
закон N 120, являются закономерными и стали
следствием административной реформы и
реформы местного самоуправления, которые
проводятся в последнее время в Российской
Федерации.
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 22.08.2004 N 122-ФЗ
"О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ
В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
05.08.2004)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 20.08.2004 N
120-ФЗ
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ
КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ
РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ"
(принят ГД ФС РФ 05.08.2004)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
от 06.10.2003 N 131-ФЗ
"ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ
ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ
16.09.2003)
"КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ" от 30.12.2001
N 195-ФЗ
(принят ГД ФС РФ
20.12.2001)
"БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" от 31.07.1998 N 145-ФЗ
(принят ГД ФС
РФ 17.07.1998)
Финансовое право, 2005, N 5
