Новое в бюджетном законодательстве
О.Б. ШЕМЯКИНА
Шемякина О.Б., кандидат
юридических наук, преподаватель кафедры
финансового права и бухгалтерского учета
Московской государственной юридической
академии, консультант
Государственно-правового управления
Московской городской Думы.
Бюджетное
законодательство в Российской Федерации в
очередной раз подверглось изменениям. С 1
января 2005 г. вступил в силу Федеральный
закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования
межбюджетных отношений" (далее -
Федеральный закон N 120), за исключением
некоторых норм, поименованных в ст. 2
данного Федерального закона, вступление в
силу которых отложено до 1 января 2006 г.
Федеральный закон N 120 вносит значительные
изменения в бюджетное законодательство РФ,
касающиеся не только межбюджетных
отношений, но и других положений бюджетного
законодательства, в том числе структуры
бюджетной системы РФ, принципов бюджетной
системы РФ и других основополагающих
категорий бюджетного права.
Причиной
внесения изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации (далее - БК РФ) стало
реальное изменение системы межбюджетных
отношений в Российской Федерации,
обусловленное вступлением в силу
Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации",
который перестроил всю систему местного
самоуправления в Российской Федерации.
В связи с этим в бюджетное законодательство
РФ внесены существенные изменения.
Во-первых, изменилась терминология
бюджетного законодательства. Исключаются
следующие понятия: "минимальные
государственные социальные стандарты",
"минимальная бюджетная обеспеченность",
"бюджетная ссуда", "взаимные расчеты",
"регулирующие доходы бюджетов". Изменяются
определения понятий: "дотации",
"межбюджетные отношения", "бюджетные
обязательства". Вводятся новые понятия:
"расходные обязательства", "межбюджетные
трансферты", "бюджетные полномочия органов
государственной власти", "смета доходов и
расходов населенного пункта, другой
территории, не являющейся муниципальным
образованием", "кассовое обслуживание
исполнения бюджета", "временная финансовая
администрация". В частности, новое понятие
"межбюджетные трансферты" определяется как
средства одного бюджета бюджетной системы
РФ, перечисляемые другому бюджету
бюджетной системы РФ.
Во-вторых,
устанавливается иная структура бюджетной
системы РФ. Если раньше бюджетная система
РФ имела только трехуровневую структуру, то
в соответствии с произошедшими изменениями
бюджетная система РФ хотя и остается
трехуровневой, но последний уровень -
местные бюджеты - подразделяется на два
вида.
Таким образом, бюджетная система
РФ в соответствии с Федеральным законом N 120
имеет следующую структуру:
1.
Федеральный бюджет и бюджеты
государственных внебюджетных фондов.
2.
Бюджеты субъектов РФ и бюджеты
территориальных государственных
внебюджетных фондов.
3. Местные бюджеты,
в том числе:
- бюджеты муниципальных
районов, бюджеты городских округов, бюджеты
внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и
сельских поселений.
Полностью изменены
статьи, устанавливающие бюджетные
полномочия органов государственной власти
и местного самоуправления.
Однако в
большинстве своем полномочия органов
государственной власти и органов местного
самоуправления изменяются в части
терминологии. Так, вместо полномочия по
предоставлению финансовой помощи
предусмотрено полномочие по
предоставлению межбюджетных трансфертов,
одним из видов которых является финансовая
помощь. Таким образом, можно констатировать
факт, что Федеральный закон N 120 в
большинстве своем не предоставляет иные
полномочия органам государственной власти
и местного самоуправления, а уточняет в
соответствии с изменившейся терминологией
и межбюджетными отношениями формулировки
бюджетных полномочий органов
государственной власти и местного
самоуправления. Уточнение, дополнение,
более полная трактовка законов являются
весьма полезными, поскольку позволяют
устранить недостатки законодательства,
выявленные в практической работе.
Вместе с тем следует отметить, что
Федеральный закон N 120 устанавливает и
некоторые новые бюджетные полномочия. К
таким бюджетным полномочиям органов
государственной власти и местного
самоуправления относятся:
-
установление единого порядка ведения
бюджетного учета и представления
отчетности для бюджетов бюджетной системы
РФ и бюджетных учреждений (для федеральных
органов государственной власти);
-
установление оснований и порядка
временного осуществления федеральными
органами государственной власти (органами
государственной власти субъектов РФ)
отдельных бюджетных полномочий органов
государственной власти субъектов РФ
(органов местного самоуправления) (для
федеральных органов государственной
власти);
- временное осуществление
отдельных бюджетных полномочий органов
государственной власти субъектов РФ (для
федеральных органов государственной
власти);
- детализация объектов
бюджетной классификации РФ в части,
относящейся к бюджету соответствующего
субъекта РФ (для органов государственной
власти субъектов РФ);
- временное
осуществление отдельных бюджетных
полномочий органов местного
самоуправления (для органов
государственной власти субъектов РФ);
-
в случае и порядке, предусмотренных БК РФ,
федеральными законами и принятыми в
соответствии с ними законами субъектов РФ,
установление ответственности за нарушение
нормативных правовых актов субъектов РФ по
вопросам регулирования бюджетных
правоотношений (для органов
государственной власти субъектов РФ);
-
установление и исполнение расходных
обязательств муниципального образования
(для органов местного самоуправления);
-
определение порядка предоставления
межбюджетных трансфертов из местных
бюджетов, предоставление межбюджетных
трансфертов из местных бюджетов (для
органов местного самоуправления);
-
детализация объектов бюджетной
классификации РФ в части, относящейся к
соответствующему местному бюджету (для
органов местного самоуправления);
- в
случае и порядке, предусмотренных БК РФ и
иными федеральными законами, установление
ответственности за нарушение нормативных
правовых актов органов местного
самоуправления по вопросам регулирования
бюджетных правоотношений (для органов
местного самоуправления).
Кроме того,
новеллой бюджетного законодательства
является предоставление городам
федерального значения дополнительных
бюджетных полномочий в отношении
внутригородских муниципальных
образований. Это такие полномочия, как
определение законами указанных субъектов
РФ источников доходов бюджетов
внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга; установление нормативов
отчислений в бюджеты внутригородских
муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга от федеральных,
региональных и (или) местных налогов и
сборов, налогов, предусмотренных
специальными налоговыми режимами,
подлежащих зачислению в бюджеты субъектов
РФ - городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга; определение объема и
порядка предоставления межбюджетных
трансфертов бюджетам внутригородских
муниципальных образований; определение
перечня и порядка исполнения расходных
обязательств внутригородских
муниципальных образований городов
федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга; определение порядка
ведения реестра расходных обязательств
внутригородских муниципальных образований
городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга.
Установление таких
полномочий для городов федерального
значения обусловлено особенностями Москвы
и Санкт-Петербурга, которые являются
одновременно и городами, и субъектами РФ, и
призвано сохранить единство городского
хозяйства в городах федерального
значения.
Федеральный закон N 120
излагает в новой редакции следующие
принципы бюджетной системы РФ:
- принцип
единства бюджетной системы РФ;
- принцип
разграничения доходов и расходов между
бюджетами разных уровней;
- принцип
самостоятельности бюджетов.
Принцип
единства бюджетной системы РФ теперь
следует трактовать как единство бюджетного
законодательства РФ, принципов организации
и функционирования бюджетной системы РФ,
форм бюджетной документации и отчетности,
бюджетной классификации бюджетной системы
РФ, санкций за нарушение бюджетного
законодательства РФ, единый порядок
установления и исполнения расходных
обязательств, формирования доходов и
осуществления расходов бюджетов бюджетной
системы РФ, ведения бюджетного учета и
отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и
бюджетных учреждений.
Принцип
разграничения доходов и расходов между
бюджетами разных уровней означает
закрепление в соответствии с
законодательством РФ доходов и расходов за
бюджетами бюджетной системы РФ, а также
определение полномочий органов
государственной власти (органов местного
самоуправления) по формированию доходов,
установлению и исполнению расходных
обязательств.
Принцип
самостоятельности бюджетов теперь
означает:
- право и обязанность органов
государственной власти и органов местного
самоуправления самостоятельно
обеспечивать сбалансированность
соответствующих бюджетов и эффективность
использования бюджетных средств;
-
право и обязанность органов
государственной власти и органов местного
самоуправления на соответствующем уровне
бюджетной системы РФ самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс, за
исключением случаев, предусмотренных БК
РФ;
- право органов государственной
власти и органов местного самоуправления
устанавливать в соответствии с
законодательством РФ о налогах и сборах
налоги и сборы, подлежащие зачислению в
бюджеты соответствующего уровня бюджетной
системы РФ;
- право органов
государственной власти и органов местного
самоуправления в соответствии с БК РФ
самостоятельно определять формы и
направления расходования средств бюджетов
(за исключением расходов, финансовое
обеспечение которых осуществляется за счет
субсидий и субвенций из бюджетов других
уровней);
- недопустимость установления
расходных обязательств, подлежащих
исполнению одновременно за счет средств
бюджетов двух и более уровней бюджетной
системы РФ, или за счет средств
консолидированных бюджетов, или без
определения бюджета, за счет средств
которого должно осуществляться исполнение
соответствующих расходных обязательств;
- недопустимость непосредственного
исполнения расходных обязательств органов
государственной власти и органов местного
самоуправления за счет средств бюджетов
других уровней;
- недопустимость
введения в действие в течение финансового
года органами государственной власти и
органами местного самоуправления решений и
изменений бюджетного законодательства и
(или) законодательства о налогах и сборах,
приводящих к увеличению расходов и (или)
снижению доходов бюджетов других уровней
без внесения изменений в законы (решения) о
соответствующих бюджетах,
предусматривающих компенсацию увеличения
расходов, снижения доходов;
-
недопустимость изъятия в течение
финансового года дополнительных доходов,
экономии по расходам бюджетов, полученных в
результате эффективного исполнения
бюджетов.
Анализ новых определений
принципов бюджетной системы РФ показал, что
федеральный законодатель устраняет
имевшие место недоработки, ранее
существовавшие в действовавших положениях
БК РФ, хотя и не меняет сущностное значение
перечисленных принципов. Это не только
уточняет федеральное законодательство, но
и позволяет ввести на практике более
эффективную систему построения
взаимоотношений между бюджетами разных
уровней бюджетной системы РФ, что в
условиях проводимых реформ является
существенным компонентом укрепления
взаимодействия и взаимосвязи вертикали
власти (центр - регионы).
Кроме того, ФЗ N
120 вводит новый принцип, который уже давно
известен в науке бюджетного права, но так и
не получил своего законодательного
закрепления: принцип равенства бюджетных
прав субъектов РФ, муниципальных
образований, который означает определение
бюджетных полномочий органов
государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления,
установление и исполнение расходных
обязательств, формирование налоговых и
неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ
и местных бюджетов, определение объема,
форм и порядка предоставления межбюджетных
трансфертов в соответствии с едиными
принципами и требованиями, установленными
БК РФ.
В ранее действовавшем
законодательстве существовало понятие
"безвозмездные перечисления", за счет
которых в том числе образовывались доходы
бюджетов. Федеральный закон N 120 наметил
новые направления в использовании понятия
"безвозмездные перечисления", которые
заменены на понятие "безвозмездные и
безвозвратные перечисления", и ввел
следующую классификацию безвозмездных и
безвозвратных перечислений:
-
финансовая помощь из бюджетов других
уровней в форме дотаций и субсидий;
-
субвенции из Федерального фонда
компенсаций и (или) из региональных фондов
компенсаций;
- субвенции из местных
бюджетов бюджетам других уровней;
- иные
безвозмездные и безвозвратные
перечисления между бюджетами бюджетной
системы РФ;
- безвозмездные и
безвозвратные перечисления из бюджетов
государственных и (или) территориальных
государственных внебюджетных фондов;
-
безвозмездные и безвозвратные
перечисления от физических лиц и
юридических лиц, международных организаций
и правительств иностранных государств, в
том числе добровольные пожертвования.
Необходимо отметить, что в ранее
действовавшем законодательстве к
безвозмездным перечислениям не относились
ни финансовая помощь, ни субвенции. Под
безвозмездными перечислениями понимались
только перечисления от физических и
юридических лиц, международных организаций
и правительств иностранных государств.
Помимо этого, финансовая помощь выведена из
неналоговых доходов.
Федеральный закон
N 120 также изменил состав собственных
доходов бюджетов; к собственным доходам
бюджетов теперь относятся:
- налоговые
доходы, зачисляемые в бюджеты в
соответствии с бюджетным
законодательством РФ и законодательством о
налогах и сборах;
- неналоговые доходы,
зачисляемые в бюджеты в соответствии с
законодательством РФ;
- доходы,
полученные бюджетами в виде безвозмездных
и безвозвратных перечислений, за
исключением субвенций из Федерального
фонда компенсаций и (или) региональных
фондов компенсаций.
Существенно
претерпел изменения порядок формирования
расходов бюджетов. Согласно ст. 65 БК РФ в
новой редакции формирование расходов
бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ
осуществляется не на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности, а в
соответствии с расходными обязательствами.
В свою очередь, под расходными
обязательствами понимаются обусловленные
законом, иным нормативным
