Статья: особенности организации аудита эффективности в органах государственного финансового контроля (сергомасова а.) ("финансовая газета", 2011, n 1)

"Финансовая газета", 2011, N 1
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ
В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов. Это требует изменения, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др. Необходимо провести большой объем научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы.
Переход бюджетного процесса на принципы результативности использования бюджетных средств требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, позволяющих определять степень достижения запланированных социально-экономических результатов. Такие механизмы содержит аудит эффективности использования бюджетных средств, широко применяемый в государственном финансовом контроле зарубежных стран. Мировой опыт свидетельствует, что данный аудит оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения органами исполнительной власти решений в сфере управления государственными финансами, а также способствует повышению ответственности, прозрачности и подотчетности их деятельности.
Аудит эффективности - это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.
Аудит эффективности использования государственных средств включает проверки:
экономного использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
продуктивного использования организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
результатов деятельности организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов.
При этом в зависимости от поставленных целей аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более узкую специализацию.
Как указано в Стандарте аудита "Проведение аудита эффективности использования государственных средств. СФК 104" (утв. Решением Счетной палаты РФ (Протокол от 09.06.2009 N 31К (668))), аудит эффективности не строго регламентируется специальными требованиями и предположениями. Если в финансовом аудите есть тенденция применять относительно строгие стандарты, аудит эффективности более гибок в выборе предметов, объектов аудита, методов и заключений. Аудит эффективности - это не регламентированный аудит с формализованными заключениями, и он не проистекает из частного аудита. Это независимая проверка, в основном имеющая несистематический характер; она обширна и открыта для взглядов и интерпретаций. В ее распоряжении должен иметься широкий выбор методов исследований и оценок. База данных, используемых ею, должна сильно отличаться от баз данных, применяемых в традиционном аудите. Это такая форма аудита, в которой отсутствуют контрольные списки. Особый характер аудита эффективности объясняется разнообразием и сложностью вопросов, относящихся к его проведению. В рамках юридических полномочий аудит эффективности должен свободно рассматривать всю государственную деятельность с разных точек зрения.
Характеристики аудита эффективности нельзя, конечно же, использовать как аргумент для утверждения того, что взаимодействие между двумя видами аудита неэффективно.
Аудит эффективности не происходит из формы аудита, обычно используемого в частном секторе. Его корни - в необходимости независимых, обширных анализов экономичности, эффективности и результативности государственных программ и проектов, а также структурных элементов, не носящих постоянного характера.
Идеи, лежащие в основе аудита эффективности
Публичная подотчетность означает, что лица, ответственные за государственную структуру, программу или проект, несут ответственность за результативное и эффективное управление ими. Подотчетность предполагает открытость деятельности хозяйствующего субъекта и его организаций для общества.
Аудит эффективности - это один из способов, благодаря которому налогоплательщики, финансисты, законодательные органы, исполнительные лица, обычные граждане и средства массовой информации могут осуществлять контроль и разбираться в управлении различной государственной деятельностью и в ее результатах. Аудит эффективности также дает ответы на такие вопросы, как: получаем ли мы за деньги адекватную стоимость или можно ли тратить деньги лучше или умнее? Критерием хорошего государственного управления является открытость всех государственных услуг (или всех государственных программ) для аудита.
Обязательными факторами во всех государственных предприятиях, корпорациях и организациях являются легитимность и доверие, и аудит эффективности может послужить усилению этих факторов путем предоставления общедоступной и надежной информации об экономичности, эффективности и результативности управления и реализации государственных программ. Этому способствует тот факт, что аудит эффективности независим от министерств, деятельность которых также подвергается аудиту. Таким образом, формируется независимая и надежная точка зрения на качество работы программы или объектов аудита.
Аудит эффективности не связан ни финансово, ни иным образом с объектами аудита. Вырабатывая независимые оценки, аудит эффективности может также служить основанием для решений по будущим инвестициям и деятельности подконтрольного объекта. В быстроменяющемся сложном мире с ограниченными ресурсами и множеством неясностей аудит эффективности просто необходим.
В основе аудита эффективности лежит несколько идей:
во-первых, важно оценивать экономичность, эффективность и результативность всех видов деятельности государственных структур, и с этой целью необходим аудит, который их проверяет и оценивает и который может способствовать более рациональному использованию государственных средств, а также улучшению государственных услуг;
во-вторых, важно иметь надежную и независимую информацию. Для того чтобы показать и исследовать текущую ситуацию, необходим проверяющий, представляющий общественный интерес, умеющий думать и действовать независимо;
наконец, важны анализ и понимание государственной функции и деятельности, способность влиять на их качество. Необходим компетентный проверяющий, который может выполнять эту роль; проверяющий, который будет создавать стимулы для обучения и изменений, а также улучшения условий, в которых принимаются решения.
Ключевые вопросы аудита эффективности
Все подконтрольные объекты - системы управления компанией, государственные программы или компания в целом (и большинство процессов, которые они вызывают) - могут, по крайней мере теоретически, анализироваться с помощью алгоритма, который описывает, как переходить от одной позиции к другой определенным способом с целью достижения конкретных целей. В аудите эффективности это осуществляется путем попытки ответить на два основных вопроса:
правильно ли осуществляются действия;
правильные ли действия осуществляются?
Первый вопрос в основном мог бы быть обращен к корпорации как к производителю и связан с тем, должным ли образом выполняются стратегические решения. Этот вопрос обычно связан с нормативным аспектом, т.е. аудитор хочет знать, выполнило ли ответственное лицо правила или требования. Для углубления анализа можно расширить вопрос: представляется ли осуществляемая деятельность наиболее целесообразной при условии, что осуществляются правильные действия. Вплоть до этой стадии процесса аудит эффективности в основном рассматривал различные аспекты экономичности или эффективности операций.
Предмет анализа значительно расширяется, когда задается второй вопрос: правильные ли действия осуществляются? Другими словами, подходящим ли образом осуществлены принятые стратегии или адекватные ли меры были предприняты?
Вопрос такого типа относится к результативности или воздействию на общество. На самом деле этот вопрос может также подразумевать, что государственная компания (предприятие) или выбранная мера для достижения определенной цели подвергается риску оспаривания. Аудитор может, например, найти выбранную меру неэффективной и не соответствующей целям. С другой стороны, в тот момент, когда аудиторы начинают подвергать сомнению реальность обязательств перед обществом вообще, им следует проявлять осторожность, чтобы не выйти за рамки своих полномочий и не перейти границу, за которой начинается политика.
Еще одним способом продемонстрировать эти взаимодействия является так называемая модель "Затраты - Продукт". Процесс в данной модели проиллюстрирован далее:
Обязательство -> Затраты -> Действие/производство -> Продукт -> Результат.
Продукт - это результат затрат и действий, предпринятых для достижения определенных целей. Теоретически следует иметь возможность в процессе аудита эффективности тщательным образом исследовать все компоненты и отношения в модели "Затраты - Продукт".
Отчет, подготовленный по результатам проведенного аудита эффективности, должен ясно и четко описывать следующие компоненты:
цели и характер данного аудита, период времени, который он охватывает, и масштабы аудита, включая любые ограничения;
профессиональные стандарты, применявшиеся в ходе данного аудита;
программы или направления деятельности, являвшиеся объектом проверки, с указанием обязанностей и функций соответствующих руководителей;
критерии, применявшиеся для целей данного аудита, и любые разногласия с руководством проверенного объекта, касающиеся приемлемости этих критериев;
заключения, сделанные по итогам аудита;
рекомендации по устранению выявленных недостатков (данное положение не является обязательным для всех записок, подготавливаемых по итогам аудита);
замечания руководства объекта проверки (если они представлены), включая запланированные меры по устранению недостатков, выявленных в результате проверки, и любые разногласия;
выводы, сделанные по результатам аудита и касающиеся каждой из целей, которые преследовал данный аудит.
В разделе "Цель аудита" четко определяется круг основных вопросов, касающихся показателей работы и являющихся предметом данного аудита (например, "...определить, была ли данная программа рентабельной..."), а также другие вопросы, не имеющие прямого отношения к целям данного аудита (например, "...представить информацию, касающуюся..."). Ясное определение целей отчета обычно предполагает определение объектов аудита и вида аудиторской проверки, и поскольку записи в отчете зависят от конечных целей, то необходимо сообщить о том, какие выводы сделаны и представлены ли заключения и рекомендации.
В разделе "Период времени" указывается период времени, который охватывает данный аудит. Тем самым гарантируются правильность и достоверность информации, касающейся данного периода времени, и подчеркивается актуальность вопросов, которые рассматриваются в данном отчете.
В разделе "Характер и масштабы аудита" указывается, что являлось объектом аудита, описываются масштабы аудита и любые ограничения, касающиеся его рамок. При описании масштаба аудита необходимо описывать глубину и охват работы, проводимой для достижения его конечных целей. Также следует, где это необходимо, объяснять отношения между целым и частью, являющейся объектом аудита, определять организации, географические районы и временные рамки аудита, записывать в отчет все виды и источники доказательств и объяснять любые качественные и другие проблемы, касающиеся доказательств.
В разделе "Примененная методика" описывается методика, использованная при проведении аудита. При записи в отчет применяемой методики необходимо отчетливо объяснить методы сбора доказательств и применяемые для анализа способы и приемы.
В разделе "Профессиональные стандарты" описываются применявшиеся в ходе данной проверки профессиональные стандарты, с тем чтобы подчеркнуть, что данный аудит был осуществлен профессионально.
В разделе "Описание программы или направления деятельности, являвшейся объектом проверки" описываются существующие условия и приводятся общие сведения о данной программе или данном направлении деятельности, чтобы у тех, кто читает отчет, сложилось достаточно полное представление об объекте аудита и они могли понять суть проверяемых вопросов.
В разделе "Функции и обязанности руководителей" указываются функции и обязанности руководителей, касающиеся показателей и результатов работы в проверяемой области.
В разделе "Критерии" указывается, на основании каких документов измерялись результаты работы. Кроме того, указываются источники примененных критериев и любые разногласия с руководством проверенной организации, касающиеся приемлемости этих критериев.
В разделе "Заключения, касающиеся результатов работы" указывается, в какой степени результаты работы соответствовали примененным критериям, и приводятся достаточно подробные, релевантные и соответствующие результаты анализа и данные, требующиеся для того, чтобы понять суть имеющейся проблемы. В заключениях отмечается, какое значение имеет данная проблема. С этой целью описывается, как она влияет на качество работы аудируемого объекта, или дается количественный анализ данной проблемы. Кроме того, по возможности указывается, каким образом эта проблема влияет на результаты работы, дается ее объективная оценка.
Кроме того, в отчет необходимо записывать все значимые случаи несоответствия законам и положениям и все значимые случаи злоупотреблений, которые были обнаружены во время проведения аудита или в связи с ним.
В разделе "Выводы" дается оценка результатов работы с учетом целей, поставленных в рамках данного аудита эффективности. В отчет записываются значимые выводы, сделанные в отношении каждой из конечных целей аудита. При занесении в отчет выводов необходимо включать достаточную, весомую и соответствующую информацию для обеспечения адекватного понимания вопросов, записанных в отчете. Выводы, как правило, должны содержать элементы критериев, условий и воздействий, причин, в результате которых возникли проблемы.
В разделе "Рекомендации" указывается, что следует сделать для того, чтобы устранить выявленные недостатки и проблемы. Рекомендации записываются в отчет в тех случаях, когда возможности для значительных улучшений в работе и функционировании организации обоснованы выводами отчета. Записываемые в отчет рекомендации должны быть конструктивными. Рекомендации наиболее конструктивны тогда, когда они направлены на устранение причин обозначенных проблем, конкретны и адресованы сторонам, которые имеют соответствующие полномочия, когда они выполнимы и экономически эффективны.
В отчет также могут включаться соответствующие замечания руководства проверяемой организации, касающиеся заключений, выводов и рекомендаций, содержащихся в данном отчете; указывается, какие меры предпринимаются для устранения выявленных недостатков, и отмечается наличие любых разногласий проверяющего с руководством. Включение в отчет точек зрения ответственных должностных лиц проверенной организации позволяет составить отчет, который показывает не только обнаруженные факты и точку зрения проверяющих в отношении этих фактов, но также и точку зрения по этим вопросам ответственных лиц и их планы в отношении поднятых вопросов.
А.Сергомасова
Советник государственной
гражданской службы
Российской Федерации
2 класса
Подписано в печать
12.01.2011