Статья: К вопросу о праве иностранных граждан и лиц без гражданства на российскую пенсию (Чирков С.А.) ("Трудовое право", 2009, n 8)

"Трудовое право", 2009, N 8
К ВОПРОСУ О ПРАВЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
НА РОССИЙСКУЮ ПЕНСИЮ
Как известно, ежегодно в Российскую Федерацию из других государств прибывает в целях осуществления трудовой деятельности достаточно большое количество иностранных граждан и лиц без гражданства (они же апатриды или аполиды), также имеет место переселение в нашу страну на постоянное место жительство, в первую очередь из стран ближнего зарубежья, многих соотечественников пенсионного и предпенсионного возраста <*>.
--------------------------------
<*> По данным Глобальной комиссии по международной миграции Россия настолько активно включена в динамику миграции народонаселения, что за последнее десятилетие вышла на второе место в мире после США среди принимающих стран. Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М.: Юридическая фирма "Контракт", 2008. С. XII.
В связи с этим особую актуальность и практическую значимость приобретает вопрос права иностранцев и апатридов на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Понятие "гражданин Российской Федерации" выявляется в нормах Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1>. В соответствии со ст. 3 данного Закона под гражданством Российской Федерации понимается устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданами России являются лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу Закона о гражданстве (1 июля 2002 г.), и лица, которые приобрели гражданство в установленном порядке. Гражданство Российской Федерации приобретается: по рождению; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве; по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве или международным договором РФ. При этом гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Особо отметим, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как российский гражданин, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Приобретение гражданином России иного гражданства не влечет за собой прекращение российского гражданства.
--------------------------------
<1> Далее - Закон о гражданстве.
Документом, удостоверяющим гражданство России, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица (ст. 10 Закона о гражданстве).
Согласно ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <2> иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицом без гражданства - такое же лицо, но не имеющее указанного доказательства.
--------------------------------
<2> Далее - Закон об иностранцах.
Как видим, понятия "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" не идентичны, однако в свете рассматриваемой темы данное обстоятельство не имеет принципиального значения, поскольку с точки зрения пенсионного законодательства России важен только общий для этих категорий лиц признак - отсутствие гражданства Российской Федерации <3>.
--------------------------------
<3> В связи с этим в целях настоящей статьи понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", таким образом, все лица, не имеющие российского гражданства, могут именоваться в ней как иностранные граждане или иностранцы.
Основополагающими законодательными актами, которые в настоящее время устанавливают нормы и условия пенсионного обеспечения, являются Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" <4>.
--------------------------------
<4> Далее - соответственно Закон о госпенсиях и Закон о трудовых пенсиях.
Закон о трудовых пенсиях устанавливает основания возникновения и порядок реализации права на трудовые пенсии лиц, застрахованных в системе обязательного пенсионного страхования. Финансируются названные пенсии за счет средств страхователей (работодателей), уплачиваемых в виде части единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Под действие данного Закона попадает преобладающее количество пенсионеров нашей страны, как нынешних, так и будущих.
Закон о госпенсиях регулирует отношения, связанные с установлением пенсий отдельным категориям граждан, к которым относятся: федеральные государственные служащие; лица, пострадавшие от радиационных и техногенных катастроф, включая аварию на Чернобыльской АЭС; военнослужащие; участники Великой Отечественной войны; нетрудоспособные граждане. Финансирование государственного пенсионного обеспечения производится за счет средств федерального бюджета.
В указанных Законах закрепляется общее для российского пенсионного законодательства правило, согласно которому иностранцы и апатриды, постоянно проживающие в России, имеют право на пенсионное обеспечение на тех же условиях и основаниях, что и граждане нашей страны, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ.
В работах по пенсионной тематике высказывается мнение о том, что предоставление иностранцам и апатридам права на пенсионное обеспечение только при условии постоянного проживания не соответствует Конституции России. В Комментарии к новому пенсионному законодательству <5> отмечается, что согласно п. 3 ст. 62 Конституции иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. На основании этого делается вывод, что право иностранных граждан и лиц без гражданства на пенсию должно связываться с нахождением в России, а не с постоянным или временным проживанием в ней. Кроме того, говорится, что в России работают на законных основаниях сотни тысяч иностранных граждан, все они подлежат обязательному пенсионному страхованию, и за них уплачиваются обязательные пенсионные платежи. Они, как и граждане России, подвержены социальным рискам, и наступление страховых случаев для них - реальность. В связи с этим предлагается исправить допущенную ошибку путем внесения в законодательство соответствующих изменений. И.В. Григорьев, используя ровно те же аргументы, что и авторы упомянутого комментария, заявляет, что установление в российском национальном законодательстве дополнительного требования (постоянного проживания) для трудящихся-мигрантов является недопустимым <6>.
--------------------------------
<5> Захаров М.Л., Савостьянова В.Б., Тучкова Э.Г. Комментарий к новому пенсионному законодательству. М.: "ТК Велби", 2003.
<6> Григорьев И.В. Социальное обеспечение трудящихся-мигрантов (правовые вопросы): Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 123.
Не согласимся с таким мнением по следующим причинам.
Во-первых, пенсионные законы предъявляют к иностранцам и апатридам точно такие же требования по соблюдению основных условий для назначения, к примеру, трудовой пенсии по старости, к которым согласно ст. 7 Закона о трудовых пенсиях относятся достижение пенсионного возраста и наличие пяти лет страхового стажа, как и к собственным гражданам, тем самым полноценно воспроизводя общий принцип российского законодательства об установлении национального режима для иностранцев и апатридов (о приравнивании их в отношении прав и обязанностей к российским гражданам <7>). Никаких повышенных требований к стажу или возрасту для иностранцев не установлено.
--------------------------------
<7> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1996. С. 265.
Во-вторых, п. 3 ст. 62 Конституции РФ, устанавливая принцип национального режима для иностранных граждан и лиц без гражданства, определяет лишь самые общие положения их статуса, в связи с этим предоставив законодателю право устанавливать некоторые особенности при реализации данного принципа. В пенсионном законодательстве эта особенность выражается в том, что для назначения иностранцу в России пенсии требуется подтверждение его правовой связи с нашей страной (для гражданина РФ такая связь выражается в гражданстве). В качестве такого подтверждения законодателем определен факт постоянного проживания в России. Как справедливо замечает Ю.В. Воронин, в пенсионном обеспечении реализация принципа национального режима возможна только во взаимосвязи с другим принципом - устойчивости правовой связи иностранца и апатрида с Россией, предоставление права на пенсию всем иностранцам и апатридам было бы полным абсурдом <8>.
--------------------------------
<8> Воронин Ю.В. Право иностранных граждан и лиц без гражданства на трудовую пенсию в Российской Федерации // Пенсия. 2002. N 11. С. 44.
Кстати, подобный подход применяется не только в праве социального обеспечения. В соответствии со ст. 37 Конституции каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, однако, например, многие иностранные граждане на основании Закона об иностранцах могут осуществлять трудовую деятельность на территории России только на основании разрешения на работу, некоторые виды деятельности являются закрытыми для них (муниципальная и государственная служба, работа в качестве командира воздушного судна гражданской авиации и др.). Или ст. 27 Конституции закрепляет, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, вместе с тем в силу ст. 11 названного Закона временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта России, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.
В-третьих, следует учитывать один немаловажный фактор. Наличие требуемого страхового стажа является основополагающим юридическом фактом в сложном юридическом составе, необходимом для возникновения пенсионных правоотношений по поводу предоставления трудовых пенсий. Страховой стаж в ст. 2 Закона о трудовых пенсиях определяется как учитываемая при определении права на трудовую пенсию суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в ПФР, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж. Вместе с тем на основании ст. 29 Закона о трудовых пенсиях при применении его норм уплата взносов на государственное социальное страхование до 1 января 1991 г. приравнивается к уплате страховых взносов в ПФР. Из этого следует, что периоды работы до указанной даты на территории СССР (в любой республике), по законодательству которого все работники подлежали обязательному государственному социальному страхованию, учитываются при исчислении страхового стажа.
Принимая во внимание изложенное, а также низкие стажевые требования, используемые в Законе о трудовых пенсиях при назначении трудовой пенсии, предоставление права на пенсионное обеспечение иностранцам без учета их устойчивой правовой связи с нашей страной приведет к тому, что российская пенсия будет установлена огромному количеству лиц, работавших в период СССР хотя бы пять лет, которые при этом могли никогда не проживать на территории РСФСР. Речь может идти о населении целых государств, в отношениях с которыми у России не действуют международные договоры (например, Азербайджан). Понятно, что такая ситуация недопустима с точки зрения не только финансовых затрат, но и здравого смысла.
В-четвертых, неясно, как можно осуществить привязку права на пенсию к нахождению на территории России. Закон об иностранцах выделяет три правовых режима законного нахождения иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. Временно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином признается лицо, получившее разрешение на временное проживание. Названное разрешение подтверждает право иностранца или апатрида временно проживать в России до получения вида на жительство. Документом, выданным иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, является вид на жительство. Соответственно, постоянно проживающим в Российской Федерации иностранным гражданином признается лицо, получившее вид на жительство. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Временно пребывающим иностранцем является лицо, прибывшее в нашу страну на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Срок временного пребывания определяется сроком действия выданной иностранцу визы, а в случае пребывания в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяноста суток, за исключением случаев, предусмотренных Законом об иностранцах. Эти виды правового статуса заметно отличаются друг от друга по содержанию и не обеспечивают их владельцам одинаковых прав во многих областях. Априори не могут быть идентичными социальные права постоянно проживающего в России иностранца и лица, въехавшего по визе. Речь может идти о назначении пенсии иностранцам, приобретшим пенсионные права в России, не в связи с их нахождением в стране, а безотносительно их места жительства, однако, по нашему убеждению, такие вопросы должны решаться посредством заключения международных договоров, а не национальным законодательством. В случае принятия Россией соответствующих международных обязательств по взаимной договоренности с другими государствами при пенсионировании иностранцев место жительства может не иметь значения. При этом в таком случае, учитывая, что международное право - это право равных (jus inter pares) <9>, необходимо, чтобы аналогичные обязательства по осуществлению пенсионного обеспечения граждан России приняло на себя и государство-контрагент.
--------------------------------
<9> Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М.: Волтерс Клуверс, 2005. С. 310.
Примечательно, что с жалобами на ст. 3 Закона о трудовых пенсиях как на не предусматривающую право на трудовую пенсию для иностранных граждан, постоянно проживающих за пределами России, обращались в Конституционный Суд РФ <10> ряд лиц, проживающих в Израиле. КС РФ в Определениях от 18 декабря 2007 г. N 961-О-О