ПОСТАНОВЛЕНИЕ Европейского суда по правам человека от 26.09.1995"ФОГТ (vogt) ПРОТИВ ГЕРМАНИИ" [рус. (извлечение), англ.]
[неофициальный перевод]
ЕВРОПЕЙСКИЙ
СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
СУДЕБНОЕ
РЕШЕНИЕ
ФОГТ (VOGT) ПРОТИВ
ГЕРМАНИИ
(Страсбург, 26 сентября 1995
года)
(Извлечение)
КРАТКОЕ
НЕОФИЦИАЛЬНОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ
ДЕЛА
A. Основные факты
Г-жа Доротея Фогт,
гражданка ФРГ, 1949 г. рождения, жительница
города Евер (земля Нижняя Саксония),
приобретя необходимый стаж
преподавательской деятельности и сдав
государственные экзамены, необходимые для
занятия должности учителя в гимназии, 6
февраля 1979 г. была назначена на такую
должность, что дало ей статус пожизненно
назначаемого чиновника на государственной
службе. Она преподавала немецкий и
французский языки, и в докладе,
составленном в марте 1981 г., ее
профессиональная квалификация и служебная
деятельность были оценены как вполне
удовлетворительные. Г-жа Фогт была членом
Германской коммунистической партии с 1972 г.,
что она не скрывала.
В июле 1982 г. власти
округа Везер-эмс начали дисциплинарное
преследование против г-жи Фогт, обвинив ее в
политической деятельности, несовместимой с
нормами федерального и земельного
законодательства о государственной службе,
возлагающими на лиц, находящихся на этой
службе, обязанность политической
лояльности и верности Конституции. Ей
вменялась в вину политическая активность,
выразившаяся в распространении листовок
ГКП. А самое главное, в том, что на земельных
парламентских выборах 1982 г. она была
выдвинута кандидатом в ландтаг от ГКП.
12
августа 1982 г. окружные власти временно
отстранили г-жу Фогт от должности, начиная с
октября этого года она получала только 60%
своей зарплаты.
15 октября 1987 г.
Дисциплинарная палата Административного
суда Ольденбурга признала, что
заявительница нарушила обязанность
политической лояльности, что выразилось в
ее активном участии в работе партии,
преследующей антиконституционные цели.
Было вынесено решение о ее увольнении в
качестве меры дисциплинарного
взыскания.
Дисциплинарный суд земли
Нижняя Саксония, куда г-жа Фогт обратилась с
жалобой, подтвердил решение Дисциплинарной
палаты. Жалоба, поданная заявительницей 22
декабря 1989 г. в Конституционный Суд, не была
принята к рассмотрению как не имеющая
достаточных шансов на успех.
После
четырехлетнего перерыва, в 1991 г., г-жа Фогт
вернулась на преподавательскую работу в
школу, что было связано с отменой в земле
Нижняя Саксония совместного решения
премьер-министров всех немецких земель 1972
г., известного как "запрет на профессии".
B.
Разбирательство в Комиссии по правам
человека
В жалобе, поданной в Комиссию 13
февраля 1991 г., заявительница утверждала, что
в отношении нее были нарушены статьи 10
(свобода выражения мнения) и 11 (свобода
ассоциации). Жалоба была объявлена
приемлемой 19 октября 1992 г.
В своем
докладе от 30 ноября 1993 г. Комиссия
установила обстоятельства дела и выразила
мнение, что имело место нарушение статей 10 и
11, в связи с чем нет необходимости
рассматривать жалобу еще и в свете статьи 14
(тринадцатью голосами против одного).
Дело было передано в Суд Комиссией и
Правительством Германии соответственно 11 и
29 марта 1994 г.
ИЗВЛЕЧЕНИЕ ИЗ СУДЕБНОГО
РЕШЕНИЯ
ВОПРОСЫ ПРАВА
I. О
предполагаемом нарушении статьи 10
Конвенции
41. Г-жа Фогт настаивала, что ее
увольнение с государственной службы по
причине ее политической деятельности в
качестве члена ГКП ущемляет ее право на
свободу слова, гарантированное статьей 10
Конвенции, которая гласит:
"1. Каждый
человек имеет право на свободу выражать
свое мнение. Это право включает свободу
придерживаться своего мнения и свободу
получать и распространять информацию и
идеи без какого-либо вмешательства со
стороны государственных органов и
независимо от государственных границ.
Настоящая статья не препятствует
государствам осуществлять лицензирование
радиовещательных, телевизионных или
кинематографических предприятий.
2.
Осуществление этих свобод, налагающее
обязанности и ответственность, может быть
сопряжено с формальностями, условиями,
ограничениями или санкциями, которые
установлены законом и которые необходимы в
демократическом обществе в интересах
государственной безопасности,
территориальной целостности или
общественного спокойствия, в целях
предотвращения беспорядков и преступлений,
для охраны здоровья и нравственности,
защиты репутации или прав других лиц,
предотвращения разглашения информации,
полученной конфиденциально, или
обеспечения авторитета и
беспристрастности правосудия".
Комиссия согласилась с тем, что нарушение
имело место, тогда как Правительство
оспаривало это.
A. Имело ли место
вмешательство
42. Правительство не
оспаривает применимость статьи 10. Однако во
время слушаний оно обратилось в Суд с
просьбой вернуться к тщательному
рассмотрению данного вопроса.
43. Суд
напомнил, что права доступа на
государственную службу не случайно нет в
тексте Конвенции. Следовательно, отказ
произвести назначение какого-либо лица на
государственную службу не может как
таковой служить основанием для жалобы в
соответствии с Конвенцией. Однако это не
означает, что лицо, находящееся на
государственной службе, не может
жаловаться на свое увольнение, если такое
увольнение нарушает одно из его прав,
защищаемых Конвенцией. Государственные
служащие не находятся за пределами сферы
действия Конвенции. В статьях 1 и 14
Конвенции провозглашается, что Высокие
Договаривающиеся Стороны обеспечивают
каждому лицу, находящемуся под их
юрисдикцией, права и свободы, определенные
в разделе I настоящей Конвенции, без
какой-либо дискриминации. Более того,
статья 11 п. 2, которая в порядке исключения
позволяет государствам вводить
специальные ограничения на осуществление
свободы собраний и ассоциаций лицами,
входящими в состав вооруженных сил, полиции
и государственного управления,
подтверждает тем самым, что по общему
правилу гарантии Конвенции
распространяются на государственных
служащих (см. Решения по делу Глазенап и по
делу Козик против Федеративной Республики
Германии от 28 августа 1986 г. Серия A, т. 104, с. 26,
п. 49, и т. 105, с. 20, п. 35). Соответственно статус
штатного государственного служащего,
который г-жа Фогт приобрела в связи с ее
назначением учителем средней школы, не
лишает ее гарантий статьи 10.
44. Суд, как и
Комиссия, полагает, что данный случай
отличается от дел Глазенапа и Козика. По
этим делам Суд квалифицировал действия
властей как отказ заявителям в доступе на
государственную службу на том основании,
что они не отвечали одному из необходимых
квалификационных требований. Таким
образом, вопрос доступа на гражданскую
службу стоял в центре рассмотрения дела в
Суде, который соответственно пришел к
выводу, что вмешательства в право,
гарантируемое статьей 10 п. 1, не было (см.
Решения по делам Глазенапа и Козика, с. 27, п.
53, и с. 21, п. 39).
Г-жа Фогт уже была штатным
гражданским служащим с февраля 1979 г. Ее
пребывание в должности было приостановлено
в августе 1986 г., а в 1987 г. на нее было наложено
дисциплинарное взыскание (см. п. 16 и 20 выше) в
виде увольнения за невыполнение
возлагаемого на всех государственных
служащих долга поддерживать систему
свободы и демократии в смысле Основного
Закона страны. По мнению властей, она своей
деятельностью в ГКП и своим отказом
отмежеваться от данной партии выразила
взгляды, враждебные вышеуказанной системе.
Отсюда следует, что действительно
произошло вмешательство в осуществление
права, защищаемого статьей 10 Конвенции.
B.
Было ли вмешательство оправданным
45.
Подобное вмешательство представляет собой
нарушение статьи 10, кроме случаев, когда оно
"предусмотрено законом", преследует одну
или несколько правомерных целей, как они
сформулированы в п. 2, и является
"необходимым в демократическом обществе"
для их достижения.
1. "Предусмотрено
законом"
46. Правительство считает, как и
Комиссия, что вмешательство основывалось
на статье 61 § 2 Закона о гражданской службе
Нижней Саксонии (см. п. 28 выше), как он
толкуется в правоприменительной практике
соответствующих судов, а следовательно,
было предусмотрено законом.
47.
Заявительница придерживается
противоположной точки зрения. Она
утверждала, что выполнение долга
политической лояльности, требуемое статьей
61 § 2 Закона о гражданской службе Нижней
Саксонии, никоим образом не подразумевает,
что государственные служащие могут быть
уволены, как это произошло в ее случае, за
свою политическую деятельность. Ни
судебная практика, ни законодательство в
этом вопросе не являются достаточно ясными
и предсказуемыми. В отношении судебной
практики заявительница стремилась
показать, что Решение Конституционного
Суда от 22 мая 1975 г. (см. п. 34 выше) ни в коей
мере не внесло ясности в этот вопрос,
поскольку он толкуется Федеральным
административным судом и Федеральным судом
по трудовым спорам совершенно по-разному.
Что касается законодательства, то один лишь
факт, что без его изменения заявительница
была восстановлена на работе в 1991 г. (см. п. 24
выше), будучи по-прежнему членом ГКП,
показывает, сколь неточна формулировка
закона. На практике ее увольнение
основывалось на политическом решении,
принятом федеральным канцлером и
премьер-министрами земель в форме Решения
от 28 января 1972 г. о недопустимости
пребывания на государственной службе лиц,
участвующих в деятельности экстремистских
партий и организаций.
48. Суд напомнил,
что уровень точности национального
законодательства, - а оно не в состоянии
предусмотреть всех возможных случаев, - во
многом зависит от текста закона,
определения сферы его действия и статуса
его адресатов. Толкование и применение
внутреннего законодательства возлагаются
прежде всего на национальные органы власти
(см. Решение по делу Корхер против Австрии
от 25 августа 1993 г. Серия A, т. 266-B, с. 35 - 36, п. 25).
В данном случае Федеральный
Конституционный Суд и Федеральный
административный суд четко определили, в
чем заключается долг политической
лояльности, который соответствующими
положениями федерального законодательства
и законодательства земель, включая статью 61
§ 2 Закона о государственной службе Нижней
Саксонии (см. п. 26 и 28 выше), возлагается на
всех госслужащих. Они установили inter alia, что
любое активное участие государственного
служащего в деятельности политической
партии с антиконституционными целями,
такими как у ГКП, является несовместимым с
исполнением этого долга. В то время, т.е. по
крайней мере во время проведения
дисциплинарного разбирательства, г-жа Фогт
не могла не знать об этом. Поэтому она была в
состоянии предвидеть тот риск, к которому
вели ее политическая деятельность и отказ
отмежеваться от ГКП. Даже если бы и было, как
утверждается, расхождение во мнениях между
Федеральным административным судом и
Федеральным судом по трудовым спорам,
существование которого Суду так и не
удалось установить, оно не имело бы
серьезного значения, т.к. дисциплинарные
суды обязаны следовать и демонстративно
следуют за практикой Федерального
административного суда. Что касается
довода г-жи Фогт, основывающегося на факте
ее восстановления на работе, то последнее
отнюдь не свидетельствует об
убедительности этого довода. То, что норма
закона может получить более одного
толкования, еще не означает, что она не
удовлетворяет критерию "предусмотрено
законом".
Соответственно, Суд разделяет
мнение Правительства и Комиссии, что
вмешательство было "предусмотрено
законом".
2. Правомерная цель
49. Как и
Комиссия, Правительство придерживается той
точки зрения, что вмешательство
преследовало правомерную цель.
Правительство утверждало, что ограничение
свободы слова, вытекающее из возложенного
на государственных служащих долга
политической лояльности, направлено на
защиту национальной безопасности,
предотвращение беспорядков и защиту прав
других лиц.
50. Заявитель не выразила
своего мнения по этому вопросу.
51. Суд
отмечает, что ряд Договаривающихся
государств предписывает своим служащим
обязанность сдержанности. В данном случае
обязательство, наложенное на
государственных служащих Германии, открыто
и активно стоять на стороне свободной
демократической системы в смысле Основного
Закона страны и защищать ее (см. п. 26 - 28 выше)
исходит из понимания государственной
службы как гаранта Конституции и
демократии. Это понятие имеет для Германии
особое значение в силу опыта,
приобретенного страной при Веймарской
республике. Когда после кошмара нацизма
была основана Федеративная Республика
Германии, в основу ее Конституции был
положен принцип "демократии, способной себя
защитить" (Wehrhafte Demokratie). С учетом этого Суд не
мог не прийти к выводу, что увольнение
заявителя преследовало правомерную цель в
смысле статьи 10 п. 2.
3. "Необходимо в
демократическом обществе"
a) Общие
принципы
52. Суд вновь повторил основные
принципы, изложенные в его решениях,
касающихся статьи 10:
i) Свобода слова
представляет собой одну из главных опор
демократического общества и является
основополагающим условием, служащим его
прогрессу и самореализации каждого
индивида. При соблюдении требований статьи
10 п. 2 она применима не только к "информации"
или "идеям", которые встречают
благоприятный прием или рассматриваются
как безобидные либо безразличные, но также
и к таким, которые оскорбляют, шокируют или
внушают беспокойство. Так требуют
плюрализм, терпимость и открытость, без
которых нет "демократического общества".
Свобода слова в том виде, как она воплощена
в статье 10, подвержена многочисленным
исключениям, которые, однако, должны
толковаться ограничительно, а
необходимость любых ограничений должна
быть убедительно подтверждена (см.
следующие Решения: по делу Хэндисайд против
Соединенного Королевства от 7 декабря 1976 г.
Серия A, т. 24, с. 23, п. 49; Лингенс против Австрии
от 8 июля 1986 г. Серия A, т. 103, с. 26, п. 41; Йерсилд
против Дании от 23 сентября 1994 г. Серия A, т. 298,
с. 26, п. 37).
ii) Прилагательное
"необходимый" в смысле статьи 10 п. 2
подразумевает существование "неотложной
социальной потребности". Договаривающиеся
государства обладают определенной
свободой усмотрения в оценке существования
такой потребности, но при этом
предусматривается контроль со стороны
европейских органов, охватывающий как само
законодательство, так и решения по его
применению, включая даже те, что вынесены
независимыми судами. Таким образом, Суд
уполномочен выносить окончательные
решения по вопросу о том, совместимо ли
"ограничение" со свободой слова в том виде, в
каком она защищается статьей 10.
iii) Суд,
осуществляя контроль, видит свою задачу не
в том, чтобы подменять компетентные
национальные органы, а в том, чтобы в свете
статьи 10 проверить их решения, основанные
на таком усмотрении. Это не означает, что
контроль ограничивается установлением
того, насколько разумно, тщательно и
добросовестно осуществляло государство -
ответчик свое право на усмотрение; Суд
обязан рассмотреть обжалуемое
вмешательство в свете всего дела и
определить, было ли вмешательство
