Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2008 по делу n 07АП-234/08. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

634050, г. Томск, ул. Набережная реки Ушайки 24.

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Томск                                                                                            Дело № 07АП-234/08

«11» февраля 2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена «05» февраля 2008 года

Постановление в полном объеме изготовлено «11»  февраля 2008 года

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

Председательствующего Ждановой Л. И.

судей: Музыкантовой М. Х., Усаниной Н. А.

при ведении протокола судебного заседания  судьей Усаниной Н.А.,

при участии:

от заявителя:  без участия (извещен)

от ответчика: Лисиной А.С. по доверенности от 5 февраля 2008 года №17 (сроком до 05.02.2009 г.)

от третьих лиц: без участия (извещены)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Закрытого акционерного общества «Военно-мемориальная компания», г. Кемерово

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 04.12.2007 года по делу № А27-8364/2007-5 (судья Ходякова О. С.)

по заявлению Администрации г. Юрга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области, г. Кемерово

о признании незаконными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Юрга обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением о признании недействительным решения от 27.07.2007 года и предписания № 1 от 27.07.2007 года Управления Федеральной антимонопольной службы России по Кемеровской области (далее – Управление).

В порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ заявитель уточнил  требования, не изменяя их основание, и просил признать недействительными решение Управления от 27.07.2007 года о признании Администрации г. Юрга нарушившей п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписания № 1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 27.07.2007 года, в части,  касающейся Администрации г. Юрга.

Определением от 26.09.2007 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительного предмета спора, привлечены Закрытое акционерное общество «Военно-мемориальная компания», г. Кемерово (далее по тексту – Общество) и Муниципальное унитарное предприятие «Комбинат ритуальных услуг г. Юрга», г. Юрга (далее по тексту – МУП «КРУ г. Юрга»).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 04.12.2007 года признаны незаконными решение Управления от 27.07.2007 года о признании Администрации города Юрга нарушившей п.1. ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» и предписание №1 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства от 27.07.2007 года, в части, касающейся Администрации города Юрга, как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 04.12.2007 года отменить, и принять новый судебный акт:  в удовлетворении заявленных требований  Администрации г. Юрга отказать.

По мнению Общества,  вывод  суда о том, что п. 14.6 Порядка деятельности спецслужбы по вопросам похоронного дела муниципального образования «Юргинский городской округ», утвержденный Главой г. Юрга от 19.10.2006 года № 1293 (далее – Порядок) запрещающий въезд на кладбище без разрешения специализированной службы, не ущемляет прав иных хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках, в частности Общества,  не соответствует действующему законодательству, а именно, ст.9 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», ст. 15, ст. 4 п. 17 ФЗ «О защите конкуренции», так как данный пункт Порядка устанавливает преимущество в сфере похоронного дела для муниципальной специализированной службы, неправомерно ограничивая возможности Общества зависимостью от разрешения другого хозяйствующего субъекта – конкурента Общества в сфере предоставления ритуальных услуг.

Подробно доводы Общества изложены в апелляционной жалобе.

         Общество, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило апелляционную жалобу удовлетворить по следующим основаниям:

- Придя к выводу о том, что пункт 14.6 Порядка не ущемляет прав хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках, а содержащийся в данном пункте запрет обусловлен необходимостью исполнения специализированной службой по вопросам похоронного дела (МУП «КРУ» г. Юрга») обязанностей по организации похоронного обслуживания, и введен в целях установления и организации единого порядка на данных объектах, суд первой инстанции не учел в их совокупности действие и содержание норм  права, а именно: ч.1 ст. 8, ч.1 ст. 34, ч.3 ст.55, ч.1 ст. 130, ст. 132  Конституции РФ; Федерального закона от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации; Общероссийского классификатора услуг населению, утв. Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 № 163.

Из анализа  данных норм следует, что федеральными законами не предусмотрено право органов местного самоуправления устанавливать ограничения прав граждан на осуществление предпринимательской деятельности в сфере оказания ритуальных услуг, устанавливать ограничения или запреты на свободное перемещение товаров, работ и услуг, в том числе, ритуальных услуг.  Осуществление проезда участников траурных процессий по территории кладбищ не входит в перечень услуг, утвержденный Постановлением Госстандарта РФ от 28.06.1993 года № 163, и, следователь, не может являться деятельностью, организуемой органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 12.01.1996 №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (ст.ст. 6, 9,12, ч.2 ст.7, ч.2 ст. 25, ч.1 ст. 29) не предусмотрено обязанностей специализированной службы по организации похоронного дела по определению порядка деятельности других лиц, оказывающих ритуальные услуги, в том числе порядка проезда к местам погребения.  Следовательно, запрет на проезд на территорию кладбища без разрешения специализированной службы, не обусловлен необходимостью исполнения МУП «КРУ г. Юрга» обязанностей по организации похоронного обслуживания.

- Вывод суд о том, что отсутствие регламентированного порядке выдачи разрешений на въезд на территорию кладбища не влечет ограничение прав хозяйствующих субъектов, поскольку сам правовой акт не содержит таких ограничений, так как специализированная служба согласно п. 17 Порядка должна разместить в доступном месте информацию, определяющую правила работы кладбища, которые могут касаться и порядка выдачи разрешений на въезд на территорию кладбища автотранспортных средств, противоречит      ст. ст. 17, 18, 25 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», ст. ст. 2, 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В соответствии с указанными нормами права, полномочиями устанавливать правила содержания и порядок деятельности общественных кладбищ обладают только органы местного самоуправления. Однако МУП «Комбинат ритуальных услуг г. Юрга» Уставом г. Юрга не отнесено к органам местного самоуправления и не обладает полномочиями по решению вопросов местного значения.

- Неправильным является и  вывод суда о том, что  в решении Управления от 27.07.2007 года не содержится никаких доказательств того, что администрация, не предусмотрев в правовом акте порядок выдачи разрешения на въезд на территорию кладбища, создала препятствие хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и тем самым ограничила конкуренцию в сфере оказания ритуальных услуг,  как противоречащий п.17 ст.4 и ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135 «О защите конкуренции».  Поскольку пункт 14.6 Порядка создает для МУП «КРУ г. Юрга» возможность ограничивать въезд транспортных средств на территорию общественных кладбищ и, тем самым, воздействовать на общие условия обращения ритуальных услуг на территории г. Юрга, что может привести к ограничению конкуренции.

- Вывод суда о несоответствии оспариваемых ненормативных актов Управления   закону, основано на неправильном толковании  ч. 2 ст. 201 АПК РФ, ст.2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ст. 25 ФЗ «О погребении», ст. 13,  ст. 1 ч.2 и ст. 2 ч. 3 ГК РФ, в соответствии с которыми деятельность органа местного самоуправления по организации похоронного дела не является предпринимательской и иной экономической деятельностью, а основана на властном подчинении одной стороны другой в процессе решения органами местного самоуправления вопросов местного значения.  В связи с чем  возложение Управлением на администрацию г. Юрга обязанности устранить нарушение антимонопольного законодательства, допущенное администрацией г. Юрга при принятии правового акта в сфере организации похоронного дела, не затрагивают гражданские права администрации г. Юрга, и, следовательно, к указанным отношениям не могут быть применены нормы статьи 13 Гражданского кодекса РФ.

Письменный отзыв Управления приобщен к материалам дела.

Представитель Управления в судебном заседании поддержала апелляционную жалобу по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просила решение отменить и принять по делу новый судебный акт;  дополнительно пояснив, что Положение о порядке оказания ритуальных услуг в г. Юрга на момент обращения было действующими, оспариваемый пункт Порядка органом местного обращения был исключен из Положения от 30.05.2007 года.

Администрация г. Юрга и МУП «КРУ г. Юрга», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), явку представителей в судебное заседание не обеспечили, отзыв не представили.

В порядке ч. 1 ст. 266, ч.1, ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в  отсутствие Общества, Администрации г. Юрга, МУП «КРУ г. Юрга», их представителей.

Следуя материалам дела, основанием для принятия Управлением решения о возбуждении дела по признакам нарушений  ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» послужило поступившее в адрес Кемеровского УФАС России заявление Кемеровского филиала ЗАО «Военно-мемориальная компания о нарушении Советом народных депутатов г Юрга, администрацией муниципального образования «Юргинский  городской округ» антимонопольного законодательства.

Решением Управления от 27.07.2007 года Администрация муниципального образования «Юргинский городской округ» признана нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Решение антимонопольного органа мотивировано тем, что отсутствие утвержденного порядка получения у специализированной службы по вопросам похоронного дела разрешения на проезд посторонних транспортных  и иных средств передвижения (р.14.6) другими хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги на погребение, может привести к ограничению конкуренции (отсутствие состязательности) между МУП «КРУ г. Юрга) и другими хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по погребению (в  том числе и Общества), которые по смыслу ст. 4 ФЗ «О защите конкуренции» являются конкурентами.

Управление предписанием № 1 от 27.07.2007 года о прекращении нарушения антимонопольного законодательства предписало Администрации муниципального образования «Юргинский городской округ» в срок до 04.09.2007 года прекратить нарушение ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в принятии  правового акта (Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования «Юргинский городской округ», утвержденного постановлением главы города от 19.10.2006 года № 1293),   пункт 14.6 которого может привести к ограничению конкуренции (отсутствию состязательности) между МУП «КРУ г. Юрга» и другими хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по погребению, которые по смыслу ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» являются конкурентами.

Полагая, что решение и предписание Управления о признании Администрации г. Юрга нарушившей Федеральный закон «О защите конкуренции», не соответствуют нормам действующего законодательства, нарушает ее права и законные интересы, Администрация г. Юрга 06.09.2007 года обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные Администрацией г. Юрга требования, Арбитражный суд Кемеровской области, проанализировав обстоятельства дела в совокупности с представленными доказательствами и на основании положений ст. 3, ст.  4  п.17,   ст. 15, 23, 45, 52 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; п. 2 ст. 25, 29 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»; п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»; п. 7.4 Устава муниципального образования «Юргинский городской округ», пришел к выводу о том, что оспариваемый 14.6 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела муниципального образования «Юргинский городской округ», утвержденного постановлением главы города от 19.10.2006 года № 1293, предусматривающий запрет проезда на территорию кладбища посторонних транспортных средств и иных средств передвижения без разрешения специализированной службы по вопросам похоронного дела не ущемляет прав хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках; отсутствие регламентированного порядка выдачи разрешения на въезд на территорию кладбища автотранспортных средств не влечет ограничение прав хозяйствующих субъектов, поскольку сам правовой акт не содержит таких ограничений; в решении от 27.07.2007 года не содержится никаких доказательств того, что Администрация г. Юрга, не предусмотрев в правовом акте порядок выдачи разрешения на въезд на территорию кладбища, создала препятствие хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности и тем самым ограничила конкуренцию в сфере оказания услуг, на основании чего посчитал, что вынесенное Управлением решение и предписание являются незаконными.

Проверив