Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2009 по делу n А62-3119/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

300041,  г. Тула,  ул. Староникитская, д.1

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тула

05 октября 2009 года

Дело № А62-3119/2009

Резолютивная часть постановления оглашена 30 сентября 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 октября 2009 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Тиминской О.А.,      

судей                                  Тучковой О.Г., Еремичевой Н.В.,

по докладу судьи              Тиминской О.А.,      

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Управления Федерального казначейства по Смоленской области   

на решение Арбитражного суда Смоленской области   

от 31.07.2009 по делу № А62-3119/2009  (судья Яковенкова В.В.), принятое

по заявлению Управления Федерального казначейства по Смоленской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Смоленской области  

о признании незаконным решения государственного органа

от заявителя: Мартынов А.Е. – заместитель начальника юридического отдела (доверенность б/н от 24.06.2009).

от ответчика: Шевчук А.А. – специалист (доверенность б/н от 05.11.2008), Евсеенкова С.В. – главный специалист (доверенность б/н от 05.11.2008).

установил:

Управление Федерального казначейства по Смоленской области (далее – УФК, Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово – бюджетного надзора в Смоленской области (далее – Территориальное управление, ТУ ФСФБН) представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 21.05.2009 № 63-01-01-08/24/317 (с учетом уточнения заявленных требований от 13.07.2009).

Решением суда от 31.07.2009 в удовлетворении требований заявителю было отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, УФК по Смоленской области подало  апелляционную жалобу.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены реше­ния суда первой инстанции в связи со следующим.

Судом установлено, что в период с 16.03.2009 по 22.04.2009 ТУ ФСФБН проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности УФК за 2008 год.

В ходе проверки ответчиком выявлено финансовое нарушение, выразившееся в создании дебиторской задолженности в сумме 1560000 руб., а именно: перечисление 28.12.2007 на счет ЗАО «Инфопро» авансовых платежей на выполнение работ по созданию систем инженерного обеспечения в зданиях отделений УФК по Гагаринскому и Рославльскому районам в соответствии с заключенными государственными контрактами от 24.12.2007 № 33/1-ок и от 24.12.2007 № 33/2-ок, в то время как указанные работы до настоящего времени фактически не выполнены, так как здания отделений по Гагаринскому и Рославльскому районам не построены, что является нарушением принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств (статьи 34, 162 Бюджетного кодекса РФ).

По результатам проверки Территориальным управлением составлен акт от 22.04.2009 № 01-01-08/24 (л.д. 12-33, том 1), на который заявителем представлены разногласия (л.д. 35-38, том 1).

По результатам рассмотрения разногласий УФК Территориальным управлением заявителю направлено заключение, из которого следует, что разногласия Управления во внимание не приняты (л.д. 34, том 1).

21 мая 2009 года ТУ ФСФБН вынесло в отношении руководителя Управления Кирченко В.П. представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса № 63-01-01-08/24/317, которым обязало принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и проинформировать орган бюджетного надзора о результатах рассмотрения представления в срок не позднее 30 дней с даты его получения (л.д. 39, том 1).

Полагая, что представление ТУ ФСФБН от 21.05.2009 № 63-01-01-08/24/317 не соответствует нормам материального права, нарушает его права и законные интересы, УФК по Смоленской области  обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, исследовав имеющиеся в деле доказательства и заслушав доводы представителей сторон, установил, что факт совершения заявителем финансового нарушения установлен и доказан ответчиком, в компетенцию которого входит проведение ревизий и проверок, целью которых является определение правомерности, эффективности и результативности использования средств федерального бюджета.

Соответственно судом были отклонены доводы заявителя о том, что установленные ТУ ФСФБН обстоятельства не являются нарушением финансово-бюджетного законодательства, а также о том, что  в компетенцию  Территориального управления не входит проведение указанных проверок и ревизий.

При этом суд правомерно основывался на следующем.

В соответствии с частью 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Суд первой инстанции сделал обоснованный вывод, что согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278,  пунктов 5.1.1, 5.1.4, 5.14.1, 5.14.7, 5.14.8 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденному приказом Минфина РФ от 11.07.2005 № 89н территориальному управлению ФСФБН предоставлено право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых, в том числе проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, направлять в проверяемые организации обязательные для рассмотрения представления, а также осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере; осуществлять контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; направлять в проверяемые организации обязательные для рассмотрения представления, а также осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере.

Порядок реализации вышеуказанных полномочий территориальными органами ФСФБН определен Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 11.07.2005 № 89н (зарегистрировано в Минюсте РФ 03.10.2007 № 10256).

Вывод суда первой инстанции о том, что установленные ответчиком в ходе проведения проверки факты свидетельствуют о нарушениях финансово-бюджетного законодательства, допущенных УФК, также  признается судом апелляционной инстанции законным и обоснованным ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета, Территориальное управление вынесло оспариваемое представление. В представлении содержатся выводы о нарушении заявителем статей 34, 162 БК РФ (нерезультативное и неэффективное использование средств федерального бюджета), а также требования, обязывающие УФК принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления не позднее 30 дней с даты его получения.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу об установлении ТУ ФСФБН в ходе проведенной проверки факта совершения УФК финансового нарушения, исходя из следующего.

В статье 28 БК РФ указано, что бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Согласно положениям статьи 34 настоящего Кодекса принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Статьей 162 БК РФ определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств бюджетных ассигнований.

Как предписано п. 4 ст. 242 БК РФ, не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

В рассматриваемом случае УФК с ЗАО «Инфопро» были заключены государственные контракты от 24.12.2007 № 33/1-ок и от 24.12.2007 № 33/2-ок на выполнение работ по созданию систем инженерного обеспечения в недостроенных зданиях отделений Управления по Гагаринскому и Рославльскому районам. В соответствии с заключенными государственными контрактами 28.12.2008 на счет ЗАО «Инфопро» УФК перечислены авансовые платежи в сумме 1560000 руб. (л.д. 85-86, том 1).

4 декабря 2007 года в адрес УФК от ООО «Строительно-промышленная компания» поступило уведомление об остановке с 10.12.2007 работ по строительству зданий отделений Управления по Гагаринскому и Рославльскому районам в связи с завершением контрактов и отсутствием финансирования (л.д. 43-66, том 1).

Таким образом, на момент заключения контрактов с ЗАО «Инфопро» на выполнение работ по созданию систем инженерного обеспечения в недостроенных зданиях, заявителю было известно, что указанные работы в 2008 году не будут выполнены, так как объекты строительства заведомо к выполнению этих работ не подготовлены в связи с остановкой работ по строительству объектов недвижимого имущества. В течение 2008 года работы по строительству зданий отделений Управления по Гагаринскому и Рославльскому районам не проводились, до настоящего времени указанные объекты не построены.

Между тем, УФК в декабре 2007 года перечислило на счет ЗАО «Инфопро» авансовые платежи в сумме  560000 руб., хотя в силу пункта 2 постановления Правительства РФ от 22.06.1994 № 745 «Об авансировании подрядных работ на объектах строительства для федеральных государственных нужд» (утратило силу с 01.01.2008), пункта 6 постановления Правительства РФ от 14.11.2007 № 778 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» оплата авансовых платежей при заключении договоров (государственных контрактов) о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг является правом, а не обязанностью получателей средств федерального бюджета.

Следовательно, в 2008 году при использовании бюджетных денежных средств в сумме 1560000 руб. УФК никакого результата не достигло – системы инженерного обеспечения информационно-вычислительного комплекса в зданиях отделений Управления по Гагаринскому и Рославльскому районам не созданы.

По состоянию на 31.12.2008 года в нарушение части 4 статьи 242 БК РФ денежные средства в сумме 1560000 руб. Управление с ЗАО «Инфопро» не истребовало и в доход федерального бюджета не перечислило. В результате по состоянию на 01.01.2008, 01.01.2009 и 22.04.2009 (дату проверки) УФК создана дебиторская задолженность (неотработанные авансовые платежи в сумме 1560000 руб.). За проверяемый период (с января по декабрь 2008 года) сумма задолженности с учетом индекса потребительских цен (уровня инфляции) согласно данным справки Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Смоленской области от 24.07.2009 возросла до 1783080 руб. (1560000 х 114,3%). Приведенный расчет говорит о том, что в конце 2008 года на сумму 1560000 руб. можно приобрести меньше услуг и оплатить меньшее  количество работ, чем на эту же сумму в начале года. Указанные обстоятельства свидетельствуют о нарушении критерия эффективности.

Учитывая вышеизложенное, суд пришел к обоснованному выводу о том, что УФК нарушен установленный статьей 34 БК РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Довод Управления о том, что на момент поступления от ООО «Строительно-промышленная компания» уведомления об остановке с 10.12.2007 работ по строительству зданий отделений Управления по Гагаринскому и Рославльскому районам уже был объявлен конкурс на заключение государственных контрактов по созданию систем инженерного обеспечения (08.11.2007), вскрытие конвертов с заявками происходило 13.12.2007, поэтому УФК вынуждено было заключить вышеуказанные контракты с ЗАО «Инфопро», суд считает противоречащими действующему законодательству и несостоятельными.

В соответствии со ст. 451 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) основанием для изменения или расторжения договора является существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора.

Согласно ч. 1 ст. 416 ГК РФ обязательство прекращается невозможностью исполнения, если она вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает.

Таким образом, действующее законодательство позволяет участникам сделки в связи с существенным изменением обстоятельств изменить условия договора или расторгнуть его. Управлением же никаких действий в течение 2008 года не предпринималось, несмотря на то, что уже в момент заключения государственных контрактов по созданию систем инженерного обеспечения заявителю заведомо было известно о невозможности их исполнения.

Доказательств обратного заявителем ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции  не представлено.

В соответствии со ст. 282 БК РФ одной из мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, является предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Согласно ч. 2 ст. 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми