Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2015 по делу n А47-2876/2015. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-7811/2015

г. Челябинск

23 июля 2015 года

Дело № А47-2876/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 июля 2015 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ершовой С.Д., Столяренко Г.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Алекберовой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27.05.2015 по делу № А47-2876/2015 (судья Пирская О.Н.).

Муниципальное образование Пономаревский район Оренбургской области лице Администрации Муниципального образования Пономаревского район Оренбургской области (далее – МО Пономаревский район Оренбургской области, муниципальное образование, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в сумме 1 940 513 руб. 43 коп., возникших вследствие предоставления льгот медицинским работникам муниципального учреждения здравоохранения «Пономаревская ЦРБ» (далее – МУЗ «Пономаревская ЦРБ»), проживающим в сельской местности, возникших в связи с необходимостью компенсации расходов указанных работников по оплате освещения и отопления в полном объеме (т. 1, л.д. 7-14).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство финансов Оренбургской области (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 27.05.2015 исковые требования удовлетворены, с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в пользу муниципального образования взысканы убытки в размере 1 940 513 руб. 43 коп. (т. 5, л.д. 102-106).

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда от 27.05.2015 отменить полностью, принять по делу новый судебный акт (т. 5 л.д. 110-115).

Податель апелляционной жалобы ссылается на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; неправильное применение судом норм материального права; неправильное истолкование закона.

Как указано в апелляционной жалобе, на момент вступления в законную силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) МУЗ «Пономаревская ЦРБ» находилась в ведении МО Пономаревский район Оренбургской области, полностью финансировалось из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников учреждения перешла к администрации указанного муниципального образования; затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами муниципального образования. Минфин России обязательств по финансированию МУЗ «Пономаревская ЦРБ» не имеет, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Вопрос о восполнении недостатка финансовых средств на указанные цели должен был решаться муниципальным образованием в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации в форме затребования бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации в сети Интернет, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции Пономаревского района Оренбургской области с истца за счет средств местного бюджета в пользу физических лиц – медицинских работников МУЗ «Пономаревская ЦРБ», за период с 12.07.3013 по 23.05.2014 взыскано 1 940 513 руб. 43 коп. в качестве возмещения расходов за оплату освещения и отопления жилых помещений за различные периоды времени, начиная с января 2012 года. На исполнение судебных актов выданы исполнительные листы, журнал учета регистрации которых приведен истцом в таблице (т.1, л.д.17-33). В материалы дела истцом представлены копии вышеуказанных судебных актов, исполнительных листов, содержащих отметки об их исполнении, платежных документов (т. 1, л.д. 15-170; т. 2, л.д. 1-167; т. 3, л.д. 1-146). Исполнение истцом судебных актов в пользу работников МУЗ «Пономаревская ЦРБ» подтверждается также выписками из лицевого счета бюджета, платежными поручениями и мемориальными ордерами (т. 3 л.д. 147-169, т. 4 л.д. 1-175, т. 5 л.д. 1-48).

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, не обеспечила передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем МО Пономаревский район Оренбургской области расходы по исполнению названных судебных актов понесены за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков, связанных с исполнением названных судебных решений, в размере выплаченной суммы денежных средств – 1 940 513 руб. 43 коп.

Удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статьям 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (статья 6 названного Федерального закона).

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона №122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П закрепленное в части 1 статьи 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Как видно из материалов дела, Советом депутатов Пономаревского района Оренбургской области принято решение от 18.02.2005 № 196 (с последующими изменениями и дополнениями), которым установлены меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированным работникам муниципальных учреждений здравоохранения, работающим и проживающим в сельской местности на территории Пономаревского района Оренбургской области в виде ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение, размер компенсации определен в сумме 155 руб. в месяц (т. 5 л.д. 49-50).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 № 12-П и от 15.05.2006 № 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Довод подателя апелляционной жалобы о том обстоятельстве, что расходное обязательство относится к компетенции муниципального образования, подлежит отклонению.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг).

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правильно установлена недостаточность средств местного бюджета для исполнения федерального законодательства об установлении для медицинских и фармацевтических работников МУЗ «Пономаревская ЦРБ» мер социальной поддержки в виде компенсации расходов медицинских работников на наем жилого помещения  с отоплением и освещением.

Исходя из положений статей 84-86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансирование