Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2007 по делу n А34-3951/2006. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

А34-3951/2006

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-8234/2007

г.Челябинск

12 декабря 2007 г.                                                                  Дело № А34-3951/2006

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Чередниковой М.В., судей                                          Пивоваровой Л.В., Тремасовой-Зиновой М.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Андреевой Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г.Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 09 октября 2007г. по делу № А34-3951/2006 (судья Колташева Т.П.), при участии от: заявителя по делу – Романовой Е.Ю. (предприниматель, паспорт от 10.08.1999), Овчиникова С.А. (доверенность от 13.04.2005),

У С Т А Н О В И Л:

индивидуальный предприниматель Романова Елена Юрьевна (далее – предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Курганской области к администрации г.Кургана (далее - администрация), с привлечением третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - общества с ограниченной ответственностью «Автолюкс» (далее – ООО «Автолюкс»), общества с ограниченной ответственностью «Транссервис» (далее – ООО «Транссервис»), общества с ограниченной ответственностью «Производственно-технологическая фирма «Техбезопасность» (далее – ООО «ПТФ «Техбезопасность»), с заявлением о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в незаключении договора на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети и несогласовании графиков движения пассажирских маршрутов перевозок в режиме маршрутного такси № 384, 385, 13К, и обязании в установленном порядке согласовать расписание движения такси по маршрутам № 384, 385, 13К и заключить договор на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети.

Решением суда от 24.11.2006 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.03.2007 решение суда первой инстанции отменено, заявленные предпринимателем требования удовлетворены, бездействие администрации, выразившееся в несогласовании расписания движения такси по маршрутам № 384, 385, 13К, незаключении договора на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети, признано незаконным, суд апелляционной инстанции обязал администрацию совершить указанные действия.

Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 18.06.2007 указанные судебные акты отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Курганской области.

Решением суда от 09.10.2007 требования заявителя удовлетворены.

Мотивируя вынесенное решение, суд первой инстанции посчитал доказанным факт незаконного бездействия администрации, которым нарушены права и законные интересы заявителя.  

Не согласившись с вынесенным решением, администрация обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал, что расторжение договоров с перевозчиками, обслуживающими спорные маршруты (третьи лица по настоящему делу), в момент обращения заявителя в администрацию противоречило бы нормам действовавшего в тот момент законодательства и привело бы к нарушению прав уже работавших перевозчиков. В настоящее время допуск перевозчиков на муниципальную маршрутную сеть осуществляется только на конкурсной основе, в связи с чем решение суда первой инстанции, которым администрация обязана согласовать с заявителем расписание движения такси по спорным маршрутам и заключить с предпринимателем Романовой Е.Ю. соответствующий договор, противоречит установленному в настоящее время порядку.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу с доводами подателя апелляционной жалобы не согласился, указав на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность и обоснованность оспоренного судебного акта проверяются судом апелляционной инстанции в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителя иных лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания. При этом от заинтересованного лица до начала судебного заседания поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его представителя.

Как следует из материалов дела, 27.09.2005, 29.09.2005, 26.04.2006 (т.1, л.д.19, 20, 38) предприниматель Романова Е.Ю. обращалась к администрации с заявлениями о заключении договора на допуск к работе на маршрутах № 384, 385, 13К и о согласовании графиков движения по указанным маршрутам.

Поскольку администрация в ответ на заявления предпринимателя  сообщила, что договоры по указанным маршрутам уже заключены с ООО «Автолюкс», ООО «Транссервис», ООО «ПТФ «Техбезопасность», обществом с ограниченной ответственностью «Попутчик» (далее – ООО «Попутчик») (т.1, л.д.24-28), Романова Е.Ю. обратилась в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации и обязании ее заключить договор на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа изложенной нормы права следует, что для признания незаконным бездействия органа местного самоуправления необходимо наличие в совокупности двух обстоятельств: наличие факта противоправного бездействия и нарушения данным бездействием прав и законных интересов заявителя.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании бездействия  органа местного самоуправления арбитражный суд в судебном заседании  осуществляет проверку оспариваемого бездействия и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемое бездействие, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое бездействие  права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из смысла части 5 указанной статьи, а также положений части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания отсутствия незаконного бездействия возлагается на орган или лицо, которые совершили бездействие, однако нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности лежит на последнем.

Если отсутствует одно из двух названных выше условий, то требование заявителя не может быть удовлетворено.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемое в рамках настоящего дела незаконное бездействие администрации имело место и существенно нарушило права и законные интересы заявителя.

Положением об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденным Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 № 2, определены основные требования по обеспечению безопасности перевозок пассажиров автобусами на территории Российской Федерации.

Так, в силу пункта 5.2 названного Положения владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков, разрабатывать графики (расписания) движения - на основе определения нормативных значений скоростей движения автобусов на маршруте и отдельных его участках между остановочными пунктами, с учетом соблюдения режимов труда и отдыха водителей, регламентируемых действующими нормативными документами.

В соответствии со статьей 72 Закона Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» к полномочиям городской администрации в области транспорта относится осуществление организации пассажирских перевозок, контроля за работой транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, а также утверждение маршрутов и графиков движения местного транспорта. Последнее в равной степени относится и к индивидуальным предпринимателям.

В силу статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в ведении  которых находятся автомобильные дороги.

Таким образом, графики движения маршрутов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – перевозчиков утверждаются по согласованию с соответствующими уполномоченными органами.

В соответствии с Порядком допуска перевозчиков на муниципальную маршрутную сеть, утвержденным  Постановлением администрации г.Кургана от 26.11.2004 № 26 в редакции Постановления администрации г.Кургана от 31.08.2005 № 2572 (опубликовано в газете «Курган и курганцы» № 101 за 10.09.2005), действовавшей на момент обращения заявителя в администрацию (27.09.2005, 29.09.2005), исключительное право на организацию транспортного обслуживания населения на маршрутной сети города в соответствии с действующим законодательством принадлежит органам местного самоуправления. Сеть муниципальных маршрутов с указанием количества транспортных средств соответствующей пассажировместимости, времени работы и графика их движения устанавливается администрацией г.Кургана. Объем транспортных услуг не может устанавливаться ниже гарантированного уровня, определенного на основе нормативов социальных и финансовых стандартов транспортного обслуживания. Допуск на муниципальную маршрутную сеть перевозчиков регулируется администрацией г.Кургана. К исключительным полномочиям органа местного самоуправления относятся, в том числе формирование маршрутной сети городского пассажирского транспорта; утверждение расписаний, графиков движения транспортных средств на маршрутах городского пассажирского транспорта; определение условий и порядка допуска перевозчиков на маршрутную сеть.

При этом пунктом 2.2 Порядка было установлено, что к перевозкам на муниципальную маршрутную сеть допускаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, получившие в установленном порядке стандартную лицензию на осуществление пассажирских перевозок, соблюдающие условия лицензирования и отвечающие иным установленным условиям.

Таким образом, на момент обращения заявителя в администрацию специальным нормативным актом Курганской области была установлена возможность участи предпринимателей без образования юридического лица в процессе перевозки пассажиров.

Указанный выше Порядок содержал требования к перевозчикам.

В нарушение нормы части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации администрация не доказала наличия установленных действующими на момент обращения Романовой Е.Ю. нормативными актами оснований для незаключения с указанным лицом договора на допуск к работе на муниципальной маршрутной сети и несогласовании графиков движения пассажирских маршрутов перевозок в режиме маршрутного такси.

Исходя из изложенного, оставлением без рассмотрения по существу в установленном порядке заявления предпринимателя администрацией  нарушено право предпринимателя на участие в оказании транспортных услуг населению.

Пунктом 1 статьи 7 Федерального закона от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (действовавшего на момент возникновения спорных отношений) определено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают  дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

В связи с указанным довод администрации о том, что суд обязанием заключить договор с предпринимателем нарушил Порядок распределения маршрутов пассажирского транспорта на территории г.Кургана, утвержденный  Постановлением администрации г.Кургана № 5748 от 27.09.2006, согласно которому распределение маршрутов осуществляется путем проведения конкурса на  право обслуживания регулярных городских маршрутов общественного пассажирского транспорта на территории г.Кургана, не принимается судом апелляционной инстанции. При этом суд отмечает, что  заявитель не требует закрепления за ним маршрута в полном объеме.

Кроме того, как усматривается из материалов дела, заявителем оспаривается бездействие администрации, выразившееся в уклонении от согласования расписания движения маршрутного такси по заявленным маршрутам, а не только в непринятии администрацией какого-либо решения на основании заявления предпринимателя. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что по существу администрация отказала заявителю в согласовании графика движения маршрутного такси.

Учитывая изложенное, вывод суда об обязании администрации согласовать с предпринимателем расписание движения такси по указанным выше  маршрутам является правомерным.

Довод ответчика о нарушении прав третьих лиц подлежит отклонению также в силу того, что действующим законодательством не запрещена деятельность нескольких перевозчиков на одном маршруте. Максимальное количество таких перевозчиков на одном маршруте может быть определено лишь на основании установленным к безопасности маршрута требований. При этом администрация не доказала, что заключение испрашиваемого договора с заявителем привело бы к невозможности обеспечения безопасности на заявленных маршрутах.

При