Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.08.2014 по делу n А34-1154/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-8388/2014

г. Челябинск

29 августа 2014 года

Дело № А34-1154/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 27 августа 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 августа 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Бабкиной С.А., Ершовой С.Д.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ахмадуллиной А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Курганской области от 17.06.2014 по делу № А34-1154/2014 (судья Суханова О.С.).

Администрация Петуховского района Курганской области (далее – администрация Петуховского района, истец), ОГРН 1024501767861, ИНН 4516001982, обратилась в Арбитражный суд Курганской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин России, ответчик) о взыскании с ответчика за счет казны Российской Федерации в доход муниципального образования Петуховский район Курганской области убытков в размере 49 973 руб. 80 коп.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Финансовое управление Курганской области, Финансовый отдел администрации Петуховского района.

Решением Арбитражного суда Курганской области от 17.06.2014 исковые требования удовлетворены: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в доход бюджета Петуховского района Курганской области взыскано 49 973 руб. 80 коп. убытков.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении иска. По мнению подателя апелляционной жалобы, не доказана совокупность элементов, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности на Российскую Федерацию в лице Минфина России, в частности, судом не указано, какое противоправное действие (бездействие) совершено ответчиком и в чем заключается его вина. Минфин России считает, что суд неправильно истолковал положения ст. 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации;  в указанных статьях речь идет не только об ответственности Российской Федерации и возмещении вреда за счет казны Российской Федерации, но и об ответственности субъекта Российской Федерации и муниципального образования и возмещении вреда за счет их казны; при определении надлежащего ответчика по делу эти положения не были приняты судом во внимание. Истцом не доказана ответственность ответчика по недофинансированию или невыделению ему денежных средств на реализацию льгот медицинским работникам; при этом из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предусмотрено выделение дотаций Курганской области; цели использования средств, поступивших из данного фонда, субъект Российской Федерации определяет самостоятельно, что позволяет направлять средства на финансирование льгот работникам, проживающим и работающим в сельской местности. По мнению Минфина России, судом в части определения надлежащего ответчика по делу неправильно истолкован п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23); не применены подлежащие применению п. 1, 2 ст. 85, п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ), Закон Курганской области от 07.09.2005 № 75 «О социальной поддержке лиц, проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области» (далее - Закон Курганской области от 07.09.2005 № 75), согласно которым предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам организаций здравоохранения, находящихся на территории Курганской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации – Курганской области. Доказательства обращения администрации Петуховского района к Курганской области, Курганской области к Российской Федерации за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки в деле отсутствуют.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили. От администрации Петуховского района поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие ее представителя.

В соответствии со ст. 123, 156, 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ходатайство удовлетворено, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие сторон и третьих лиц.

Судом апелляционной инстанции в соответствии с ч. 1 ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отказано в приобщении к материалам дела возражений на апелляционную жалобу, поступивших от администрации Петуховского района, поскольку не представлены доказательства их направления ответчику и третьим лицам.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями Петуховского районного суда Курганской области от 17.02.2011, 21.02.2011, 18.03.2011, 06.07.2011, вступившими в законную силу, с администрации муниципального образования Петуховский район Курганской области в пользу одиннадцати физических лиц - медицинских работников муниципального учреждения «Петуховская центральная районная больница», проживающих на территории муниципального образования, взысканы денежные средства в размере 49 973 руб. 80 коп. в счет возмещения задолженности по предоставлению мер социальной поддержки в виде компенсации расходов по оплате коммунальных услуг по освещению и отоплению жилья в 2009 г. (л.д. 99-120). На принудительное исполнение судебных актов выданы исполнительные листы (л.д. 10-21).

В марте-апреле, августе 2011 г. администрация Петуховского района исполнила указанные судебные решения, что подтверждено платежными поручениями (л.д. 22-32).

Ссылаясь на то, что исполнение вышеназванных судебных актов повлекло убытки бюджета Петуховского района, так как предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам является расходным обязательством Российской Федерации, которая необходимые на выплату компенсации денежные средства не выделила, администрация Петуховского района обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд исходил из наличия оснований для взыскания убытков с Минфина России за счет средств казны Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не усматривает. 

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 (далее – Основы законодательства об охране здоровья граждан) до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 № 52-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Положения Основ законодательства об охране здоровья граждан об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 1 января 2005 года (ст. 6 названного Федерального закона).

Впоследствии Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ) ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1, 2 ст. 153 Закона № 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

При издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.05.2006 № 5-П, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 № 129-О-П закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона № 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

Законом Курганской области от 07.09.2005 № 75 (в редакции, подлежащей применению к рассматриваемому периоду) во исполнение Основ законодательства об охране здоровья граждан установлены меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении Курганской области,  проживающих и работающих в сельской местности и в рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Курганской области, в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В силу ст. 7.2 Закона Курганской области от 07.09.2005 № 75 финансирование расходов, предусмотренных Законом, осуществляется за счет средств областного бюджета.

В соответствии с разъяснениями п. 19 постановления Пленума