Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2008 по делу n А60-7780/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить определение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-4611/2008-АК

г. Пермь

24 июля 2008 года                                                                    Дело № А60-7780/2008  

           Резолютивная часть постановления объявлена 24 июля 2008 года.

           Постановление в полном объеме изготовлено  24 июля 2008 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд  в составе:

председательствующего Грибиниченко О.Г.,     

судей Гуляковой Г.Н., Григорьевой Н.П.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шатовой О.С.,

в отсутствие представителей заявителя и ответчика, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя ГОУ ВПО  «УГТУ-УПИ»

на определение Арбитражного суда Свердловской области от 16.05.2008 г.,  вынесенное судьей Ворониным С.П.,

по делу  № А60-7780/2008    

по заявлению ГОУ ВПО «УГТУ-УПИ»

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово – бюджетного надзора

о признании недействительным ненормативного акта,

установил:

ГОУ ВПО «УГТУ-УПИ» (далее – учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительными подпунктов 2, 3, 4 п.1 представления Территориального управления Федеральной службы финансово – бюджетного надзора (Росфиннадзор) в Свердловской области (далее управление, ответчик) №62-02-21/32 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 16.05.2008 г. производство по делу прекращено при отсутствии оснований для рассмотрения дела в арбитражном суде.

Полагая, что определение вынесено с нарушением закона, поскольку судом неправильно применены нормы процессуального права о порядке оспаривания ненормативных актов, неправильно истолкованы нормы права о порядке сокращения лимитов бюджетных средств, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит определение отменить.

Росфиннадзором и его территориальным управлением в Свердловской области  представлены письменные отзывы на жалобу, согласно которым установлен рекомендательный характер оспариваемого представления, не являющегося мерой принуждения и не влекущего с безусловным основанием сокращения лимитов бюджетных обязательств. 

Стороны, извещенные о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, ответчиком представлено ходатайство о рассмотрении дела без участия своих представителей, что в порядке п.3 ст.156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность  определения проверены арбитражным апелляционным судом в соответствии со ст. 266 АПК РФ.

Материалами дела установлено, что по результатам проверки финансово – хозяйственной деятельности заявителя за 2006 г. составлен акт от 10.12.2007 г. о нарушениях бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета, неправомерного использования средств федерального бюджета, иных финансовых нарушений, а также нарушение порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности.

15.01.2008 г. в адрес университета направлено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в соответствии с которым ректору университета предложено не допускать нецелевого использования средств федерального бюджета, вести бухгалтерский учет и оформлять первичные  учетные документы в соответствии с нормативно-правовыми актами, а также принять иные меры, направленные на недопущение в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений бюджетного законодательства.

         Полагая, что пункты 2, 3, 4 п.1 представления являются недействительными, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

         Арбитражный суд Свердловской области, при вынесении определения о прекращении производства по делу, исходил из того, что представление не носит властно – распорядительного характера и не является ненормативным правовым актом. Представление, адресованное проверяемому лицу, направлено на устранение выявленных нарушений и предупреждение нарушений в дальнейшем и носит информационный и разъяснительный характер. 

Изучив материалы дела, арбитражный апелляционный  суд приходит к выводу, что  определение  суда отмене не подлежит.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом государственного органа или органа местного самоуправления, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).

Согласно п.2 ст.284 БК РФ руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово- бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, Территориальное управление в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Между документом, обязательным для рассмотрения, и документом, обязательным для исполнения, имеется существенная разница. В данном деле вынесено "представление", обязательное для рассмотрения.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемым представлением заявителю предложено лишь устранить выявленные нарушения, при этом документ не содержит обязательных для заявителя указаний, а, следовательно, не влечет никаких правовых последствий, поскольку носит информационный и разъяснительный характер, в связи с чем не является ненормативным правовым актом.

Как следует из обстоятельств дела, обжалуемое представление предлагает ректору учебного заведения лишь устранить выявленные нарушения (так, например, указанным представлением предложено: не допускать нецелевого использования бюджетных средств; усилить контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, выделенных на содержание Университета; вести бухгалтерский учет и оформлять первичные учетные документы в соответствии с нормативно-правовыми актами, указанными в  акте проверки; провести аттестацию рабочих мест по условиям труда; при назначении государственной академической стипендии студентам руководствоваться соответствующими нормативными документами; привести в соответствие с нормативными документами накладные расходы по НИЧ; осуществлять контроль по списанию продуктов питания в санатории и детском саду; проведение конкурсов на поставку товаров, работ, услуг осуществлять в строгом соответствии с законодательством РФ; увеличить стоимость основных средств на сумму ограждения санитарной зоны, реконструкции стадиона, приобретения санитарных носилок и силового кабеля; урегулировать вопрос по переданным основным средствам и товарно-материальным ценностям профсоюзному комитету; не допускать фактов нарушения, не соблюдения нормативных и законодательных актов; привлечь к ответственности должностных лиц, ответственных за соблюдение финансовой дисциплины, правильное ведение бухгалтерского учета и отчетности, виновных в допущенных нарушениях).

При этом документ не нарушает права и законные интересы университета, поскольку не содержит обязательных для него указаний, в связи с чем не влечет для него никаких правовых последствий. Доказательств обратного университетом не представлено.

Данный документ не является окончательным по решению указанного вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Обжалуемое представление от 15.01.2008 г. не предусматривает механизм привлечения к ответственности, а именно применение иных мер принуждения, за неисполнение представления.

Вывод суда первой инстанции о том, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, является обоснованным.

В деле отсутствуют доказательства о том, что в связи с изданием оспариваемого представления наступили какие-либо неблагоприятные для университета последствия и нарушены его права и законные интересы.

Доводы заявителя жалобы о том, что оспариваемое представление влечет неблагоприятные последствия для учебного заведения в виде угрозы безусловного сокращения лимитов бюджетных обязательств, следовательно, нарушает экономические права заявителя не могут быть приняты судом по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 231 БК РФ блокировка расходов бюджета - сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Российской Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными.

Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств.

Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.

Приказом Федеральной службы финансово – бюджетного надзора №25 от 02.03.2006 г. утвержден Порядок подготовки сводного уведомления об изменении лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, регулирующий деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и ее территориальных управлений по подготовке сводного уведомления о подлежащих сокращению и восстановлению лимитах бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета.

Пунктом 7 указанного порядка предусмотрено приложение к уведомлению о сокращении копии соответствующих акта проверки и первичных документов, подтверждающих факт нецелевого использования средств федерального бюджета. Представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в списке документов не поименовано, в качестве доказательства факта нецелевого использования средств не рассматривается.

Оспариваемое представление не влечет с безусловным основанием сокращение лимитов бюджетных обязательств, поскольку при подготовке сводного уведомления проверяется правильность квалификации нарушения как нецелевого использования средств федерального бюджета, достаточность сведений (фактов), содержащихся в акте ревизии (проверки) и подтверждающих документах, для квалификации нарушения как нецелевого использования средств федерального бюджета, соответствие фактов, изложенных в акте ревизии (проверки), явившемся основанием для оформления уведомления, подтверждающим документам и законодательству Российской Федерации,  соответствие данных, указанных в уведомлении, фактам, изложенным в акте ревизии (проверки), или выводам, изложенным в судебном решении о признании незаконным сокращения лимитов бюджетных обязательств и др.

В случае установления нарушений при проведении проверки и оформлении документов уведомление о сокращении