Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2009 по делу n А22-1386/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Именем Российской Федерации

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А22-1386/2008

г. Ессентуки 

22 июля 2009 года                                                                                                   

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2009 года,

постановление в полном объеме изготовлено 22 июля 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего  Сулейманова З. М.,

судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Афашоковым Д.М.,

при участии:

            от администрации Сарпинского районного муниципального образования РК - Лущаева В.Д. по доверенность от 11.01.2009, Харченко Е.С. по доверенности от 28.04.2009,

от Министерства финансов РК  – Батаева Д.А. по доверенности от 20.01.2009,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия на решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 15.05.2009 по делу № А22-1386/2008 (судья Челянов Д.В.),

У С Т А Н О В И Л:

Сарпинское районное муниципальное образование Республики Калмыкия в лице Муниципального учреждения «Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия» (далее - администрация) обратилось в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Республики Калмыкия  и к  Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее – Минфин РФ) о взыскании в доход местного бюджета в лице администрации 1 517 348,72 руб. убытков, образовавшихся в 2005, 2006, 2007 годах в связи с реализацией льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных в период с 1995 по 2003 годы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением Арбитражного суда Республики Калмыкия от 15.05.2009 иск удовлетворен в полном объеме. Судебный акт мотивирован тем, что поскольку предоставление льгот работникам образования и здравоохранения в  сельской местности предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации - Республики Калмыкия и администрации - из федерального бюджета на указанные цели не представлены.

В апелляционной жалобе Министерство просит отменить решение, считая его незаконным и необоснованным. В обоснование своих требований заявитель ссылается на то, что предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований осуществляет Минфин Республики Калмыкия на основании ежеквартально предоставляемых отчетов о расходах, фактически произведенных местными бюджетами. Расходные обязательства  по возмещению коммунальных льгот являются обязательствами Республики Калмыкия, такие льготы определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и финансируются за счет  средств соответствующих с последующим возмещением из федерального бюджета.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит отказать в удовлетворении жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта. В отзыве администрация указала, что на основании судебных актов администрация произвела оплату льгот педагогическим  работникам и работникам здравоохранения в 2005-2007 году на 1 517 348,72 руб., в т.ч. 513 680 руб. медицинским работникам,               1 003 668 руб. педагогическим работникам. В материалах дела имеются общие сведения с разбивкой по годам о выплаченных суммах с указанием платежного документа по каждой льготной категории.

В судебном заседании представитель Минфина РФ поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Представители администрации с доводами, изложенными в апелляционной жалобе не согласны, просили  решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители других сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, в связи с чем дело рассмотрено  в  их  отсутствие  на  основании  ст.156   АПК   РФ.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев дело по апелляционной жалобе в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив доводы заявителя апелляционной жалобы, находит решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании судебных актов Сарпинского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Сарпинского судебного участка Республики Калмыкия, мирового судьи Кетченеровского судебного участка Республики Калмыкия с администрации за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности) взысканы суммы льгот по оплате коммунальных услуг за период с 1995 по 2003 годы. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы. На основании судебных актов администрация в 2005 - 2007г.г. произвела оплату льгот, предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, за период с 1995 по 2003 годы. Кроме того, на основании Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» из муниципального бюджета производилась оплата льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения, проживающим в сельской местности, за период с 1995 по 2003 годы. В связи с чем в 2005 - 2007г.г. за счеты бюджета Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности, в качестве льгот по оплате коммунальных услуг за период с 1995 по 2003 годы выплачено 1517348,72 руб.

Размер невозмещеных расходов, связанных с оплатой предоставленным педагогическим работникам и работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается судебными актами  Сарпинского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Сарпинского судебного участка Республики Калмыкия, мирового судьи Кетченеровского судебного участка  Республики Калмыкия, исполнительными листами, расчетами по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг с указанием фамилий, имен, отчеств работников образования и здравоохранения и суммы льгот предоставленной каждому из них, справками о задолженности по предоставлению льгот, счетами-фактурами, накладными, приказами МУ «Отдел образования Сарпинского РМО РК», реестрами выплаченных компенсаций по  оплате коммунальных услуг, сведениями о выплатах компенсаций, расходными кассовыми ордерами, платежными ведомостями на выдачу задолженности по коммунальным, платежными поручениями.

В качестве правового основания заявленного иска истец указывает статьи 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31, 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 9 статьи 63 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан», пункт 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании»,

Исходя из смысла ст. 15 ГК РФ, потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 10.06.1930 «О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках» квалифицированным медицинским, ветеринарным, сельскохозяйственным работникам и работникам просвещения, проживающим в сельской местности и рабочих поселках, должны быть предоставлены соответствующим местным исполкомом или учреждением, предприятием или организацией бесплатные квартиры с отоплением и освещением в натуре.

В соответствии с пунктом 9 статьи 63 Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» устанавливает, что врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В Федеральном законе № 119-ФЗ от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что если обязательства по социальной защите населения установлены федеральными законами, то исполнение этих федеральных обязательств есть реализация полномочий Российской Федерации в области социальной защиты, и финансирование реализации этих полномочий должно осуществляться за счет средств федерального бюджета путем передачи материальных ресурсов нижестоящим бюджетам.

Постановлением Правительства от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года» предусмотрено, что на субъект Российской Федерации может быть возложена ответственность за невыполнение федерального закона, влекущего дополнительные расходы для регионального бюджета, только в пределах переданной федеральным  бюджетом  компенсации таких расходов.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона «Об общих принципах и порядке организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 № 154-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами. Однако, Федеральными законами «О федеральном бюджете» в 1995-2003г.г. соответствующие субсидии в бюджеты субъектов РФ не предусматривались.

Таким образом,  порядка финансирования расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг медицинским и педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, в Российской Федерации до 2003 года принято не было, финансирование из федерального бюджета не осуществлялось.

В 2003г., в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах жилищной политики» и другие законодательные акты РФ в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» от 06.05.2003 № 52-ФЗ (статья 2) было предусмотрено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абз.2 ст. 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 № 438-1 «О социальном развитии села», ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1, абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях, в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.06.2003 № 377 «Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности» субсидии для возмещения расходов в связи с предоставлением указанных льгот выделяются за счет средств Фонда компенсаций в пределах ассигнований, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлениях от 16.12.1997 № 20-П, от 24.05.2001 № 8-П, от 19.06.2002 № 11-П, от 23.04.2004 № 9-П, а также определениях от 04.12.2003 № 415-О, от 15.02.2005 № 17-О, от 01.12.2005 № 521-О, изменение законодателем ранее установленных правил предоставления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.71 Конституции Российской Федерации, ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», а также ст. 84 БК РФ, предусматривающих исключительно из федерального бюджета финансирование обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий,