Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2011 по делу n А15-1162/2010. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Именем Российской Федерации

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Ессентуки                                                                                             Дело № А15-1162/2010

Регистрационный номер

апелляционного производства 16АП-3101/2010 (1)

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 апреля 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мельникова И.М.

судей: Афанасьевой Л.В., Цигельникова И.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Петросян Л.Л., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 13.10.2010 по делу №А15-1162/2010 по заявлению администрации муниципального образования «Новолакский район» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан, третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: муниципальное образование «Новолакский район», общество с ограниченной ответственностью «Земля», о признании недействительным решения от 05.04.2010 № 50-01/1278 по делу № 8/7-ОВ/2010 и предписания от 05.04.2010 № 50-01/1279 Управления Федеральной антимонопольной службы (судья Алиев А.А.),

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан: не явились, извещены 28.03.2011 (уведомление 566103),

от администрации муниципального образования «Новолакский район»: не явились, извещены, заявлено ходатайство о рассмотрении без участия представителя,

от муниципального образования «Новолакский район»: не явились, извещены, заявлено ходатайство о рассмотрении без участия представителя,

от общества с ограниченной ответственностью «Земля»: не явились, извещены, заявлено ходатайство о рассмотрении без участия представителя,

УС Т А Н О В И Л:

администрация муниципального образования «Новолакский район» (далее –администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан (далее – антимонопольный орган, управление) от 05.04.2010 по делу №8/7 – ОВ/2010 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением суда от 14.07.2010 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне заявителя привлечено общество с ограниченной ответственностью «Земля».

Протокольным определением суда от 11.10.2010 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне заявителя, привлечено муниципальное образование «Новолакский район».

Решением суда от 13.10.2010 заявленные администрацией требования удовлетворены, признаны незаконными, как несоответствующие Федеральному закону от 26.07.06 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) решение от 05.04.2010          № 50-01/1278 по делу №8/7 – ОВ/2010 и предписание от 05.04.2010 №50-01/1279, принятые Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан. Суд обязал управление устранить допущенное нарушение прав и законных интересов администрации. Решение суда мотивировано отсутствием в действиях администрации нарушений Закона о защите конкуренции, поскольку заключение договора между приобретателем товара и организацией, указанной в пункте 2 постановления от 25.08.08 №105-П, до подписания названного постановления исключает несоответствие ненормативного акта требованиям антимонопольного законодательства; антимонопольным органом не доказана возможность наступления ограничения выбора для приобретателей товаров хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; управлением неправильно определен субъект нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 13.10.2010, принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, выводы суда об отсутствии в действиях администрации нарушений Закона о защите конкуренции и о неправильном определении субъекта нарушения антимонопольного законодательства, ошибочны.

В своем отзыве муниципальное образование «Новолакский район» просит оставить обжалуемое решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определением суда от 01.12.2010 апелляционная жалоба Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан принята к производству, слушание дела назначено на 16 часов 30 минут 22.12.2010.

Определениями суда от 22.12.2010 и 20.01.2011 судебное разбирательство по делу откладывалось.

Определением суда от 14.02.2011 производство по делу приостановлено в связи с рассмотрением кассационным судом дела №А15-1163/2010.

Определением от 21.03.2011 производство по делу возобновлено, судебное разбирательство назначено на 16 часов 15 минут 06.04.2011.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 13.10.2010 проверена апелляционным судом в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

Общество с ограниченной ответственностью «Земля», администрация, муниципальное образование «Новолакский район» ходатайствовали о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив в судебном заседании материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, апелляционная коллегия полагает, что оспариваемый судебный акт надлежит отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Так, из материалов дела следует, что постановлением от 25.08.2008 №105-П глава муниципального образования принял решение о согласовании предварительного выбора земельного участка площадью 0,115 га из земель, категории «земли населенных пунктов», находящихся в ведении администрации села Тухчар, для последующего предоставления земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования. Проведение работ по межеванию данного участка пунктом 2 постановления от 25.08.08 №105-П поручено обществу с ограниченной ответственностью «Земля».

В ходе осуществления проверки администрации на предмет соблюдения антимонопольного законодательства управлением выявлено нарушение, выразившееся в указании в пункте 2 постановления от 25.08.2008 №105-П на проведение работы по межеванию участка обществом «Земля». Названным пунктом постановления определен конкретный исполнитель работ по межеванию, что, по мнению управления, ограничивало выбор для приобретателя товаров (услуг) хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (услуги).

По результатам проверки антимонопольным органом принято решение от 05.04.2010 №50-01/1278 по делу №8/7 – ОВ/2010 о нарушении антимонопольного законодательства, которым администрация признана нарушившей требования пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Управлением вынесено предписание от 05.04.2010                  № 50-01/1279, в котором указано на необходимость устранить нарушение антимонопольного законодательства путем исключения пункта 2 из постановления от 25.08.2008 №105-П.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация муниципального образования «Новолакский район» обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Удовлетворяя требование администрации муниципального образования «Новолакский район», суд исходил из следующего.

Принятию постановления от 25.08.2008 №105-П предшествовало заявление органов внутренних дел по Новолакскому району об оформлении прав на земельный участок, фактически им занимаемый.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» основаниями проведения землеустройства является решение федерального органа государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления о проведении землеустройства, договоры о проведении землеустройства, судебные решения.

В соответствии с пунктом 2 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.06.2002 № 396 (действующее в период принятия оспариваемого постановления) Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности.

Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Таким образом, проведение работ по землеустройству является обязательным.

Из материалов дела видно, что до принятия спорного пункта постановления между обществом с ограниченной ответственностью «Земля» и отделением внутренних дел по Новолакскому району Министерства внутренних дел по Республике Дагестан был заключен договор от 29.07.2008 № 17 на выполнение проектно-изыскательских работ по землеустройству, кадастру и мониторингу земель.

Согласно договору заказчик (отделение внутренних дел) поручает, а подрядчик (общество с ограниченной ответственностью «Земля») принимает на себя выполнение работ по межеванию земель и установление границ землепользования.

Стоимость работ сторонами определена в сумме 4 320 рублей.

Таким образом, указанным лицом был осуществлен выбор лица, которому поручалось проведение соответствующих работ.

Поскольку общество с ограниченной ответственностью «Земля» и заказчик работ оформили соответствующие правоотношения по межеванию земли гражданско-правовым договором, само по себе указание в постановлении публично-правового образования о проведении межевых работ конкретным лицом не отменяет гражданско-правовой характер возникших правоотношений, которые основаны на автономии воли участников, свободы договора и недопустимости вмешательства в частные дела. Исполнением договора фактически прекращено действие оспариваемого пункта постановления.

Апелляционный суд считает данный вывод суда первой инстанции ошибочным по следующим основаниям.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается устанавливать для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Апелляционный суд, исследовав спорное постановление, считает, что указание в постановлении главы муниципального образования «Новолакский район» от 25.08.2008      №105-П «О предварительном согласовании выбора и формирования земельного участка площадью 0, 115 га из земель Администрации села Тухчар» на конкретного исполнителя работ по межеванию устанавливает для приобретателей товаров ограничения в выборе хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие же товары (услуги).

Пункт 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает устанавливать для приобретателей товаров ограничения в выборе хозяйствующих субъектов без каких-либо условий и вне зависимости от их действий по выбору таких субъектов, как до установления ограничений, так и после.

Указывая в своих правовых актах на исполнителя работ по межеванию, глава муниципального образования ставит общество с ограниченной ответственностью «Земля» в неравные условия с другими хозяйствующими субъектами, оказывающими подобные услуги, и ограничивает право на выбор приобретателей таких услуг.

Довод администрации о том, что на территории муниципального образования «Новолакский район» до 20.04.2009 отсутствовали иные хозяйствующие субъекты, которые занимались деятельностью по межеванию земельных участков, апелляционным судом отклоняется, как не имеющий правового значения, поскольку, действующее законодательство не ставит в зависимость право на выполнение землеустроительных работ от места регистрации хозяйствующего субъекта, выполняющего такие работы.

На основании изложенного, апелляционная коллегия полагает, что в действиях администрации имеются нарушения антимонопольного законодательства, приведшие к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции путем установления для приобретателя услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые такие услуги предоставляют.

Вывод суда первой инстанции о том, что управление неверно определило субъект правонарушения, приняв предписание в отношении администрации, а не муниципального образования «Новолакский район» также является ошибочным.

В силу пункта 2 статьи 30 Устава Муниципального образования «Новолакский район» глава муниципального образования возглавляет местную администрацию района, являющуюся исполнительным органом муниципального образования. Согласно пункту 4 статьи 33 Устава администрацией руководит глава муниципального образования.

В случае по настоящему делу глава администрации издавал оспариваемое постановление как глава исполнительного органа муниципального образования, через который муниципальное образование осуществляет свои функции и задачи, и поэтому предписание принято в отношении администрации, осуществляющей в силу пункта 2 статьи 31 Устава муниципального образования управление и распоряжение муниципальным имуществом (данная позиция отражена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.03.2011 по делу №А15-1163/2010).

Поскольку управление доказало нарушение антимонопольного законодательства, в пределах своей компетенции приняло ненормативные акты, правильно определило субъект правонарушения, основания для удовлетворения требований администрации