Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2009 по делу n А13-1014/2009. Оставить без изменения определение первой инстанции: а жалобу - без удовлетворения (ст.272 АПК)

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД 

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

23 июня 2009 года             г. Вологда                 Дело № А13-1014/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе пред-седательствующего Потеевой А.В., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А.

при ведении протокола секретарём судебного заседания Любишкиной О.А.,  

при участии от администрации Вологодского муниципального района Вологодской области Фёдоровой М.С. по доверенности от 17.11.2008               № 472/1-12, от Территориального управления Федеральной службы  финансово-бюджетного надзора Вологодской области Русановой А.А. по доверенности от 27.11.2008 № 7, от Финансового управления Вологодского муниципального района Вологодской области Сидоренко Р.В. по доверенности от 01.05.2009 № 8, 

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Вологодского муниципального района Вологодской области на определение Арбитражного суда Вологодской области от 08 мая 2009 года о прекращении производства по делу № А13-1014/2009 (судья Борисова Ю.А.),  

у с т а н о в и л:

администрация Вологодского муниципального района Вологодской области (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Вологодской области (далее – Управление Росфинназдора) о признании недействительным предписания от 10.12.2008     № 30-05-02/1492 по устранению выявленных нарушений. 

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Финансовое управление Вологодского муниципального района Вологодской области (далее – Финансовое управление) и Департамент сельского хозяйства Вологодской области. 

Определением от 08 мая 2009 года суд первой инстанции прекратил производство по заявлению общества в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –    АПК РФ), указав, что оспариваемое предписание не нарушает прав и законных интересов Администрации, в связи с чем не является ненормативным правовым актом, законность которого может быть проверена в судебном порядке. 

Администрация обжаловала данное определение в суд апелляционной инстанции. Указывает, что предписание накладывает на заявителя дополнительные обязанности в форме устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства, невыполнение требований предписания является основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ). Считает, что проверка целевого использования бюджетных средств была проведена Управлением Росфиннадзора с нарушением требований пункта 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой   финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утверждённого Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н (далее – Административный регламент). Доводы жалобы поддержаны в судебном заседании  представителями Администрации и Финансового управления. 

Управление Росфиннадзора в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы отклонили, считают оспариваемое определение законным обоснованным. 

Департамент сельского хозяйства Вологодской области отзыв на апелляционную жалобу не представил, надлежащим образом извещён о времени и месте судебного заседания, представителей в суд не направил, в связи с чем дело рассмотрено в его отсутствие на основании статей 123, 156, 200, 266 АПК РФ.

Заслушав представителей сторон и третьего лица, изучив письменные доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены оспариваемого определения. 

Как усматривается из материалов дела, контролёром-ревизором Управления Росфиннадзора Русановой А.А. на основании пунктов 45, 77 плана работы на 2008 год, задания Росфиннадзора от 07.05.2008 № 43-01-02-25/2131 и от 08.02.2008 № 43-01-04-25/506, приказа от 26.06.2008 № 216О/Д проведена ревизия использования Администрацией в 2006-2007 годах средств федерального бюджета, поступивших на реализацию приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" по направлению "Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) и улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" в 2007 году, использование целевых средств, поступивших в     2006-2007 годах на развитие агропромышленного комплекса в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2002 № 858   "О федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года" (том 1, листы 82, 83).  В ходе проверки выявлены факты нарушения постановления Правительства Российской Федерации от 28.04.2006 № 250 "О порядке предоставления за счёт средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" (далее – постановление № 250), выразившиеся в форме использования Администрацией субсидий для приобретения жилья гражданами (участниками мероприятий по обеспечению жильём молодых специалистов, проживающих в сельской местности) до включения их в списки участников данных мероприятий. Указанные нарушения зафиксированы в акте от 11.07.2008 (том 1,              листы 10-19, 72-81).  На основании данного акта Управлением Росфиннадзора в адрес начальника Финансового управления Кокина В.С. вынесено предписание         от 18.07.2008 № 30-05-02/646 об устранении выявленных нарушений и расходовании средств федерального бюджета по федеральной целевой программе "Социальное развитие села" строго в соответствии с постановлением № 250.  10 декабря 2008 года вынесено предписание № 30-05-02/1492, которым Управление Росфиннадзора отменило ранее вынесенное предписание               от 18.07.2008 № 30-05-02/646 и обязало главу Вологодского муниципального района Вологодской области Гордеева А.В. (далее – глава района) устранить допущенные нарушения, выразившиеся в форме незаконного использования средств федерального бюджета. Должностному лицу предписано расходовать указанные средства в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2008 № 144 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности" (далее – постановление № 144). О результатах исполнения предписания предложено сообщить в срок не позднее 30 дней с даты его получения (том 1, листы 20-25, 60-64, 70-71).  Администрация, полагая предписание от 10.12.2008 № 30-05-02/1492 незаконным и нарушающим её права, обратилась в арбитражный суд с требованием, рассматриваемым в рамках настоящего спора. 

В соответствии со статьёй 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретённый в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Пунктом 2 статьи 29 АПК РФ установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, определяющим критерием подведомственности является характер дела – возникновение спора в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, его связь с реализацией механизмов экономики, и субъектный состав его участников. 

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, положение о которой утверждено постановлением Правительства Российской Фдерации от 15.06.2004 № 278 (далее – постановление № 278). 

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 198). 

В соответствии с пунктом 5 постановления № 278 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет, в частности, полномочия по контролю и надзору за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета; осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации. 

В целях реализации возложенных полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункты 5.14.3 и 5.14.7 Положения). 

Невыполнение в срок предписания Федеральной службы           финансово-бюджетного надзора влечёт административную ответственность для граждан, должностных лиц и юридических лиц, которым данное предписание выдано (статья 19.5 КоАП РФ). 

Согласно тексту оспариваемого предписания главе района предложено принять меры по расходованию средств федерального бюджета в соответствии с постановлением № 144, а не по устранению выявленных правонарушений бюджетного законодательства. Из оспариваемого акта не усматривается   каких-либо властно-распорядительных предписаний, например, о восстановлении использованных не по целевому назначению федеральных бюджетных средств или о взыскании таких средств с граждан, получивших субсидии на приобретение жилья. 

Из буквального содержания предписания следует, что оно адресовано должностному лицу – главе Вологодского муниципального района Вологодской области Гордееву А.В., направлено по месту работы (занимаемой должности) этого лица и именно ему рекомендует совершить определённые действия. 

Более того, характер правоотношений, на основании которых Администрацией заявлены требования к Управлению Росфинназдора, лишён экономического содержания.

Определяющим свойством экономической деятельности является её направленность на создание конкретных товаров и услуг путём объединения ресурсов (оборудования, рабочей силы, технологии, сырья и материалов) и производственного процесса (методические рекомендации Статистической комиссии ООН; Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утверждённый Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 № 17 (в редакции от 01.02.2002)). 

Понятие предпринимательской деятельности определено третьим абзацем пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной нормой права такой деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

В рассматриваемом случае оспариваемое предписание связано с осуществлением мероприятий по улучшению жилищных условий гражданами (молодыми семьями и молодыми специалистами), проживающими в сельской местности, и затрагивает их законные интересы в сфере реализации декларируемой государством политики в данной области. 

Ссылка Администрации на нарушение Управлением Росфиннадзора требований пункта 122 Административного регламента является несостоятельной. Предписание по устранению выявленных нарушений от 18.07.2008 № 30-05-02/646 было вынесено Управлением Росфиннадзора в установленный десятидневный срок после даты окончания ревизии (проверки) и впоследствии заменено предписанием от 10.12.2008 № 30-05-02/1492 поскольку данный факт не доказывает ущемления прав и законных интересов заявителя. 

Таким образом, обжалуемое предписание не является ненормативным актом, нарушающим права и законные интересы Администрации в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, вынесено в отношении должностного лица, поэтому суд первой инстанции обоснованно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150  АПК РФ.

Судом первой инстанции не допущено нарушений в применении норм материального и процессуального права. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется. 

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

определение Арбитражного суда Вологодской области от 08 мая 2009 года о прекращении производства по делу № А13-1014/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Вологодского муниципального района Вологодской области – без удовлетворения. 

Председательствующий                                                         А.В. Потеева            

Судьи                                                                                                Т.В. Виноградова

О.А. Тарасова