Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2005 по делу n А26-3930/2005. Отменить определение первой инстанции (ст.272 АПК)

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 50-52

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

14 декабря 2005 года

Дело №А26-3930/2005-24

Резолютивная часть постановления объявлена  12 декабря 2005 года

Постановление изготовлено в полном объеме  14 декабря 2005 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего  И.Б. Лопато

судей  Е.К. Зайцевой, В.А. Семиглазова

при ведении протокола судебного заседания:  Е.А. Немшановой

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-9137/2005) Сортавальской таможни Северо-Западного таможенного управления РФ на определение Арбитражного суда Республики Карелия от 08.08.2005 г. по делу № А26-3930/2005-24 (судья К.И. Мещерякова),

по заявлению  Сортавальской таможни Северо-Западного таможенного управления РФ

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия

о рпизнании недействительными программы ревизии финансово-хозяйственной деятельности за 2004 г., акта ревизии от 21.04.2005 г. и представления № 02-26/8/пр. от 04.05.2005 г.

при участии: 

от заявителя: В.С. Андриянов, дов. б/н от 19.07.2005 г.

от ответчика: С.А. Кулабухов, дов. от 01.11.2005 г.

установил:

Сортавальская таможня (далее – таможня) обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительными программы ревизии финансово-хозяйственной деятельности за 2004 год, акта ревизии от 21.04.2005г. и представлений от 04.05.2005г. № 02-26/8, от 04.05.2005г. № 02-23-50  Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия (далее – Управление).

Заявлением от 27.07.2005г. (том 2 л.д. 113, 114) таможня изменила требования, отказалась от обжалования программы ревизии и представления от 04.05.2005г. № 02-23-50.

Определением от 08.08.2005г. суд прекратил производство по делу, в том числе в части требований о признании недействительными акта ревизии от 21.04.2005г. и представления от 04.05.2005г. № 02-26/8, от 04.05.2005г. -  на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 150 АПК РФ,  в части требования о признании недействительной программы ревизии финансово-хозяйственной деятельности за 2004 год - на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 150 АПК РФ. Выводов в отношении требования о признании недействительным представления от 04.05.2005г. № 02-23-50 определение суда не содержит.

Суд  согласился с доводами Управления о том, что акт ревизии от 21.04.2005г. и представление от 04.05.2005г. № 02-26/8 не являются ненормативными актами государственного органа, а потому требование о признании их недействительными не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В апелляционной жалобе Сортавальская таможня просит отменить определение суда в части прекращения производства по делу на основании подпункта 1 пункта 1 статьи 150 АПК РФ, считает, что оспариваемые акт ревизии от 21.04.2005г. и представление от 04.05.2005г. № 02-26/8 являются ненормативными актами и нарушают права и законные интересы таможни.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление просит оставить определение суда без изменения, считает его законным и обоснованным. Управление считает, что оспариваемые акт и представление не являются ненормативными актами, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, поскольку названные акты оформлены в  соответствии с полномочиями, предоставленными Управлению, не влекут для Таможни каких-либо неблагоприятных последствий. Представление, по мнению Управления, также не может принести вред заявителю.

В судебном заседании представители поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва.

Законность и обоснованность обжалуемого #G0судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела видно, что Управлением проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Таможни за период с 01.01.2004 по 31.12.2004г. В ходе ревизии выявлен факт использования заявителем 1269009 руб. средств федерального бюджета не по целевому назначению. Результаты ревизии оформлены актом от 21.04.2005.

По итогам ревизии Управление направило в адрес Таможни представление от 04.05.2005 № 02-26/8пр., в котором предложило заявителю принять меры, направленные на устранение выявленных в ходе ревизии недостатков и нарушений, в том числе по восстановлению в федеральный бюджет денежных средств, использованных не по целевому назначению.

Согласно пункту 3 #M12293 0 901714433 7617409 2916467049 2677098576 4 3685580032 931350760 3105637625 77статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации#S (далее - БК РФ) полномочия органов государственного, муниципального финансового контроля определяются #M12291 901714433БК РФ#S, #M12291 9010146Федеральным законом «О счетной палате Российской Федерации»#S, законами субъектов Российской Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органов местного самоуправления, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти относительно органов государственного или муниципального финансового контроля соответствующих органов исполнительной власти.

Указом Президента Российской федерации от 09.03.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере возложены на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004г. № 278 утверждено Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Пунктом 5 названного Положения определено, что Служба осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» определено, что  Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Письмом Министерства финансов РФ от 15.04.2004г. № 3-01-01/15-138 определено, что впредь до утверждения порядка взаимодействия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отношении реализации материалов контрольных мероприятий, проведенных Федеральной службой  финансово-бюджетного надзора, применяется порядок, установленный Приказами Министерства финансов РФ от 28 декабря 1998 г. № 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов РФ по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок» и от 26 апреля 2001 г. № 35н «Об утверждении Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации».

#M12293 2 901759515 24574 526488733 2278217592 1701943877 3464 2172447466 2736869134 1595444638Пунктами 26#S и #M12293 3 901759515 24575 4197145091 2278217592 3259160518 2542308336 803632462 4294967294 364147738327 Инструкции Управлению предоставлено право в необходимых случаях направлять материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы, в вышестоящую организацию либо орган, осуществляющий общее руководство деятельностью ревизуемой организации, для принятия соответствующих мер.

Согласно #M12293 4 901759515 24571 4294960712 287360664 1701943877 2278217592 3840286658 2542308336 803632462пункту 23 Инструкции#S по результатам проведенной ревизии руководитель контрольно-ревизионного органа направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц.

Принимая во внимание приведенные нормативные положения, апелляционная инстанция считает, что представление, вынесенное в адрес Таможни, содержит обязательные для заявителя предписания, неисполнение которых может повлечь неблагоприятные для него последствия. Употребление в представлении термина «предлагается» не меняет императивного характера указаний Управления.

В соответствии с частью 1 #M12293 5 901821334 1265885411 7618666 2384949398 2822 1865090725 4294967294 3764586639 1286458статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации#S заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и незаконно возлагает на них какие-либо обязанности.

Как указано в #M12293 6 901759515 24571 4294960712 287360664 1701943877 2278217592 3840286658 2542308336 803632462пункте 23 Инструкции#S, руководителем контрольно-ревизионного органа материалы ревизии по вопросам целевого использования средств федерального бюджета передаются в установленном порядке в органы федерального казначейства для организации работы по реализации этих материалов.

В силу части 2 #M12293 7 901821334 1265885411 24577 792782616 1542970569 487534674 4 1154227437 321статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации#S к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным актом, который в соответствии со #M12293 8 9027690 1265885411 24257 216178429 355955410 4171726688 2677098576 803632462 396586статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации#S может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

Пунктом 17 Инструкции установлено, что результаты ревизии оформляются актом, который подписывается руководителем ревизионной группы (контролером-ревизором), а при необходимости и членами ревизионной группы, руководителем и главным бухгалтером (бухгалтером) ревизуемой организации. На акт могут быть поданы возражения или замечания, которые приобщаются к материалам ревизии и являются их неотъемлемой частью.

Таким образом,  акт ревизии, в котором отражены лишь выявленные нарушения, проверенные данные и установленные факты, не является актом властно-распорядительного характера, не содержит обязательных предписаний и распоряжений, а потому не может быть предметом обжалования в арбитражном суде.

На основании изложенного, определение суда первой инстанции в части прекращения производства по делу о признании недействительным акта ревизии является законным и обоснованным и основания для его отмены отсутствуют.

Представление от 04.05.2005 № 02-26/8пр., содержащее ссылки на Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, подписано руководителем Управления. Означенным Представлением Таможне предложено принять меры по восстановлению в федеральный бюджет денежных средств, использованных не по целевому назначению, а именно перечислить в доход федерального бюджета 1269009 руб., уведомив Управление об исполнении  в срок до 14.05.2005г. Неисполнение представления влечет неблагоприятные последствия в виде уменьшения в бесспорном порядке лимитов бюджетных обязательств на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета.

Таким образом, Территориальное Управление направило Таможне обязательное для исполнения представление, которое, в силу приведенных выше норм, является актом властно-распорядительного характера, вынесенным уполномоченным органом, содержащим обязательные предписания, распоряжения, и влекущим неблагоприятные юридические последствия. Таможня, заявляя о своем несогласии с выводами ревизии, правомерно ссылается на то, что такое представление, явившееся следствием проведенной ревизии, нарушает ее права и законные интересы.

Учитывая изложенное, определение суда о прекращении производства по делу в части требований Таможни о признании недействительным представления от 04.05.2005 N 02-26/8пр. подлежит отмене.

В судебном заседании представитель Управления ссылался на Положение о Территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное приказом Министерства финансов Российской  Федерации от 11.07.2005г. № 89н.

В соответствии с названным Положением Территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Согласно пунктам 5.14.7, 5.14.8 Территориальное управление в пределах своей компетенции направляет в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений; осуществляет контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Положения означенного нормативного акта подтверждают, что представление  Управления от 04.05.2005 № 02-26/8пр. является ненормативным актом государственного органа и, следовательно, может быть обжаловано в арбитражном суде.

Судом первой инстанции правомерно, на основании подпункта 4 пункта 1 статьи 150 АПК РФ прекращено производство по делу в связи с отказом Таможни от части требований, а именно о признании недействительной программы ревизии финансово-хозяйственной деятельности. Однако, как следует из имеющихся в деле заявлений и ходатайств, (том 2. л.д.109-115) Таможня заявила:

- отказ от требований о признании недействительным