"Жилищное право" (7-е издание, переработанное и дополненное) (Крашенинников П.В.) ("Статут", 2010)

ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
Издание седьмое, переработанное и дополненное
П.В. КРАШЕНИННИКОВ
ПРЕДИСЛОВИЕ К СЕДЬМОМУ ИЗДАНИЮ
Уже пять лет действует основной нормативный правовой акт жилищного законодательства - Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ). За это время на федеральном уровне были приняты подзаконные акты, на региональном и местном уровнях введены в действие документы, принятые в соответствии с ЖК РФ и в развитие его норм. Сформировалась судебная практика.
Седьмое издание подготовлено с учетом актов федерального и регионального законодательства, документов органов местного самоуправления, которые анализируются с учетом Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации".
Ноябрь 2009 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ К ШЕСТОМУ ИЗДАНИЮ
Жилищный кодекс Российской Федерации действует с 1 марта 2005 г. Срок для законодательного акта небольшой, однако за это время появилась достаточно обширная правоприменительная, в том числе судебная, практика. При этом некоторые нормативные правовые акты претерпели изменения.
Предлагаемое шестое издание доработано с учетом анализа вышеназванных факторов.
Май 2008 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ К ПЯТОМУ ИЗДАНИЮ
Данное издание доработано с учетом практики применения нового Жилищного кодекса Российской Федерации. Кроме того, внесены изменения и дополнения, связанные с принятием подзаконных нормативных и методических актов, принятых на основании и во исполнение данного Кодекса.
Март 2006 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ К ЧЕТВЕРТОМУ ИЗДАНИЮ
1 марта 2005 г. вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, ушла в историю целая эпоха законодательного закрепления ничем не подкрепленного принципа "всем - бесплатное жилье". ЖК РСФСР был принят более 20 лет назад. Наверное, каждому очевидно, что социально-экономические условия в нашем государстве настолько сильно изменились, что уже лет десять ЖК РСФСР применялся менее чем наполовину и лишь в той степени, в которой не противоречил законам, принятым позже (Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", Гражданскому кодексу Российской Федерации и ряду других).
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации является логичным продолжением трех частей Гражданского кодекса Российской Федерации и, конечно же, Конституции Российской Федерации. Кодекс упорядочивает жилищное законодательство и укрепляет права пользователей жилыми помещениями.
В данном издании предлагается анализ положений нового Жилищного кодекса в системе с другими актами, регулирующими отношения, связанные с жилыми помещениями.
Апрель 2005 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ К ТРЕТЬЕМУ ИЗДАНИЮ
В предлагаемое издание внесены изменения и дополнения, связанные с принятием ряда законодательных и иных нормативных актов, регулирующих жилищные отношения. Среди таких актов следует выделить часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации, где раздел V посвящен наследованию имущества, в том числе и жилых помещений.
Январь 2003 г.
ПРЕДИСЛОВИЕ КО ВТОРОМУ ИЗДАНИЮ
За время, прошедшее после выхода в свет первого издания настоящей работы, прошло не так много времени (немногим более года). Однако законодательство, регулирующее отношения, где объектом выступает жилое помещение, продолжает достаточно интенсивно изменяться.
Внесены поправки в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Скорректирована статья 292 "Права членов семьи собственников жилого помещения" Гражданского кодекса. На основании Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 532 Гражданского кодекса РСФСР" увеличено количество очередей наследников, призываемых по закону.
Все перечисленное плюс внесение изменений и дополнений в некоторые иные нормативно-правовые акты, а также новая судебная практика дали основание автору доработать и дополнить ранее изданную книгу, а издательству - опубликовать ее.
Октябрь 2001 г.
ВВЕДЕНИЕ
Жилищный вопрос в нашей стране давно уже стал притчей во языцех, о чем неоднократно упоминали классики русской литературы. В чем же причина того, что жилищный вопрос так "испортил" россиян, в то время как в других странах такой феномен почти неизвестен?
Думается, что одна из причин состояла в том, что существовавшее ранее законодательство, регулирующее жилищные отношения, характеризовалось бессистемностью и большим количеством нормативных актов, принятых в разное время разными ведомствами. Это создавало почву для произвола и злоупотреблений чиновников, влиявших на решения о выделении бесплатного жилья конкретным гражданам. Не случайно, что на рубеже веков резко возросло число преступлений, в том числе и особо тяжких, в сфере оборота жилья. Системные кодифицированные акты (Основы жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик <1> и Жилищный кодекс РСФСР <2>) фактически не действовали.
--------------------------------
<1> Ведомости Верховного Совета СССР (далее - ВС). 1981. N 26. Ст. 834, 835.
<2> Ведомости ВС РСФСР. 1983. N 26. Ст. 883.
В итоге у граждан возникало ощущение несправедливости и безнадежности. Им трудно было рассчитывать на обретение нормальных жилищных и бытовых условий в будущем.
Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) <1>, уже учитывавший глубокие изменения социально-экономических отношений в нашей стране, урегулировал отношения, связанные и с правом собственности на жилые помещения, и с договором найма жилого помещения. Однако в целом жилищное законодательство все еще не было упорядочено. Было ясно, что назрела необходимость новой (второй) кодификации жилищного законодательства, которая наконец-таки упорядочила бы регулирование жилищных отношений.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 1994. N 32. Ст. 3302; 1996. N 9. Ст. 410.
Новый Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ) был принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г., подписан Президентом Российской Федерации 29 декабря 2004 г., опубликован в "Российской газете" 12 января 2005 г. <1>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2005. 12 янв. N 1 (3670); СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 14.
Принятие ЖК РФ отнюдь не сопровождалось приветственными возгласами и всеобщим одобрением. Кроме содержательной критики нового документа возник ряд мифов, весьма далеких от реальности. Не все судебные и правоохранительные органы смогли быстро освоить новое жилищное законодательство, что порой приводило к неприятным казусам вроде признания судами детей разведенного собственника бывшими членами семьи. Осуществлявшийся постоянный мониторинг введения в действие ЖК РФ позволил внести некоторые коррективы как в правоприменительную практику, так и в процесс принятия нормативных актов России и ее субъектов.
С момента принятия ЖК РФ прошло уже пять лет, и можно спокойно делать первые выводы об адекватности принятого документа реалиям нашего времени. Представляется, что главная цель кодификации жилищного законодательства - создание четкой, понятной, прозрачной и непротиворечивой системы жилищного законодательства - достигнута. Значительно снизилась преступность в сфере рыночного оборота жилья, права собственников жилья надежно защищены, четко определены права и обязанности нанимателей жилья, в том числе и социального.
Данная работа представляет собой попытку подробно рассмотреть отношения, в центре которых находится такой специфический объект, как жилое помещение. В ней проведен анализ действующего, преимущественно гражданского и жилищного, законодательства, кратко описано развитие наиболее важных институтов жилищного права, рассмотрена судебная практика, в том числе и самая недавняя, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Глава 1. ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ И ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
§ 1. Право граждан на жилище
Конституция Российской Федерации (ст. 40) провозглашает право каждого гражданина России на жилище. Основные же принципы и механизмы реализации данного конституционного права российских граждан, как и важнейшая часть правового регулирования жилищных отношений, определена в ЖК РФ <1>.
--------------------------------

<1> См.: Гонгало Б.М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. N 3. С. 26 - 29.
В ч. ч. 2 и 3 ст. 1 ЖК РФ указывается на то, что граждане по своему усмотрению и в своих интересах осуществляют принадлежащие им жилищные права, в том числе распоряжаются ими. Граждане свободны в установлении и реализации своих жилищных прав в силу договора и (или) иных предусмотренных жилищным законодательством оснований. Граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан. При этом жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Анализ конституционных норм, а также положений, предусмотренных федеральным законодательством, показывает, что в настоящее время право на жилище может быть реализовано различными способами, а именно:
- путем предоставления жилых помещений по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищных фондов <1>. Конституция РФ предусматривает ограниченный круг граждан, имеющих такое право. К ним относятся малоимущие и иные указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилище;
--------------------------------
<1> О договоре социального найма см. § 3 гл. 5 настоящей работы.
- путем передачи жилых помещений в соответствии с договором коммерческого найма <1>. По данному договору в коммерческий наем может передаваться жилье из государственных, муниципальных и частных жилищных фондов на условиях, существенно отличающихся от договора социального найма. Круг граждан, имеющих право на заключение данного договора, неограничен;
--------------------------------
<1> В соответствии с ГК РФ данные отношения именуются договором найма жилых помещений (далее - договор коммерческого найма либо коммерческий наем). О договоре коммерческого найма см. § 4 гл. 5 настоящей работы.
- путем приобретения либо строительства жилых помещений в домах различных жилищных фондов за собственные средства без ограничения площади, в том числе и за доступную плату (ч. 3 ст. 40 Конституции РФ). В первом случае граждане решают свои жилищные проблемы посредством гражданско-правовых сделок: купли-продажи, мены, дарения, наследования, а также строительства и других действий, не противоречащих законодательству. Во втором случае государственные и муниципальные органы обеспечивают приобретение гражданами жилых помещений из государственных либо муниципальных жилищных фондов за доступную плату (например, при освобождении комнаты в коммунальной квартире) или предоставляют нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездные субсидии на покупку либо на строительство жилых помещений.
На основании ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают создание условий для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:
- содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище;
- используют бюджетные и иные денежные средства для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения (строительства) жилых помещений;
- в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма и найма жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах;
- стимулируют жилищное строительство в соответствии со спросом;
- обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, а также потребителей коммунальных услуг и услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;
- обеспечивают государственный контроль за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам;
- обеспечивают государственный контроль за соблюдением требований градостроительного законодательства, государственных норм и стандартов при жилищном строительстве.
Нельзя не согласиться с мнением Б.М. Гонгало о том, что, несмотря на "разнокалиберность" полномочий, они имеют цель обозначить совокупность различного рода действий всех органов власти и местного самоуправления, обеспечивающих условия для осуществления права на жилище <1>.
--------------------------------

<1> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2006. С. 30 (автор соответствующего комментария - Б.М. Гонгало).
Конституция РФ (ч. 2 ст. 40) предписывает органам государственной власти и местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права граждан на жилище.
Конституционное право на жилище непосредственно связано с другим конституционным правом, закрепленным в ст. 27 Основного Закона. Согласно ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства <1>. При этом данное право, как и иные конституционные права и свободы человека и гражданина, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях:
--------------------------------
<1> В Международном пакте о гражданских и политических правах указано, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства.
- защиты основ конституционного строя;
- защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц;
- обеспечения обороны и безопасности государства.
В ГК РФ месту жительства гражданина посвящена ст. 20, в соответствии с которой "местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает", а "местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов".