"приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики" (анисимов а.п., дзагоев с.в., кокоева л.т.) (под ред. а.я. рыженкова) ("новый индекс", 2009)

второстепенность (с точки зрения занимаемой площади) таких объектов, а следовательно, основное целевое назначение земель лесного фонда - это "цели, не связанные со строительством";
6) земли водного фонда. В составе земель водного фонда выделяется две субкатегории: земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, и земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст. 102 ЗК РФ). Следовательно, на землях водного фонда допускается строительство гидротехнических и иных объектов, но процент застройки данной категории земель невелик. Основное разрешенное использование земель данной категории предполагается "в целях, не связанных со строительством". Так, например, ст. 37 ВК РФ указывает следующие цели водопользования: обеспечение питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброс сточных вод и (или) дренажных вод, производство электрической энергии, сплав древесины и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дмитриев В.В. Предоставление земельных участков и лесов в водоохранных зонах: новая редакция Водного кодекса РФ // Право и экономика. 2007. N 5. С. 72 - 76; Он же. Проблемы судебной практики о предоставлении земельных участков и лесов в водоохранных зонах // Хозяйство и право. 2007. N 12. С. 58 - 63; Мазуров А.В. Земля в водоохранных зонах // Гражданин и право. 2007. N 9. С. 12 - 15.
Проведенный анализ позволяет сформулировать вывод о том, что указанные в ст. 34 ЗК РФ "цели, не связанные со строительством" можно понимать в широком и узком смысле. Если понимать эти цели в узком смысле (как это делается в большинстве комментариев к ЗК РФ) <1>, то это - ведение сельскохозяйственного производства и отдельные виды разрешенного использования земельных участков в границах категории земель населенных пунктов, а упомянутые в ст. 34 ЗК РФ нормативные правовые акты - это в основном акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
--------------------------------
<1> См., например: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с образцами правовых документов / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2008. С. 171 - 176; Комментарий к Земельному кодексу / Рук. авт. кол. М.В. Бархатов. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 228.
В широком смысле под "целями, не связанными со строительством" следует понимать ведение сельскохозяйственного производства, лесопользование, водопользование, создание особо охраняемых территорий и объектов, размещение транспортных и иных специальных объектов, использование земель населенных пунктов в рекреационных и иных целях.
Руководствуясь таким буквальным толкованием ст. 34 ЗК РФ, попробуем исследовать ее текст более подробно. Согласно данной статье при предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган; обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.
Такие федеральные нормативные правовые акты действительно приняты <1>. Вместе с тем в отношении земель, предназначенных для целей, не связанных со строительством, отсутствует четкая гражданско-правовая законодательная концепция их предоставления из публичной собственности в частную.
--------------------------------
<1> Не пытаясь перечислить их все, приведем в качестве примера один из последних: Постановление Правительства РФ от 14 апреля 2008 г. N 264 "О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора" // Российская газета. 2008. 17 апр.
В этом смысле, как мы уже отмечали выше, в отношении целей строительства законодательный подход более четкий и развернутый. Так, действует Градостроительный кодекс РФ, регламентирующий ряд соответствующих процедур; Земельный кодекс РФ посвящает специальные статьи порядку проведения торгов по предоставлению публичных земель в частную собственность для жилищного и иного строительства.
Несмотря на то что по занимаемой площади земельные участки, используемые (либо предназначенные для использования) в целях, не связанных со строительством, занимают более 90% территории Российской Федерации, до сих пор отсутствует какая-либо общая концепция их использования (таковые есть лишь отдельно по лесам, отдельно по водам, отдельно по сельскохозяйственным угодьям и т.д.); нормативно-правовое обеспечение этих целей носит нескоординированный характер и осуществляется довольно противоречивыми актами различной отраслевой и иерархической принадлежности; общее понимание этого направления земельной политики государства представлено лишь ст. 34 ЗК РФ, сконструированной, как мы покажем далее, не самым удачным образом с точки зрения юридической техники.
Отсюда вытекает, что в законодательстве, научной доктрине и правоприменительной практике нет единого понимания гражданско-правовых особенностей предоставления данных земель в частную собственность из собственности публичной, равно как и перспективных планов этой политики.
Данная проблема имеет как теоретический, так и практический аспект. В первом смысле нужно обозначить рамочный подход, в котором, по нашему глубокому убеждению, необходимо прописать более широкое применение аукционов как способа отчуждения государственной и муниципальной собственности в частную собственность. Такое решение встретит неизбежное противодействие различных оппозиционных политических сил и части населения, обычно аргументирующих свою позицию тем, что "иностранцы и олигархи все скупят". Не вдаваясь в серьезные криминологические аспекты этой дискуссии, все же заметим, что "потенциальные враги" и так уже купили все те земельные и иные ресурсы, какие посчитали нужными.
В нашем же предложении речь идет лишь о том, что при прозрачных, гражданско-правовых процедурах предоставления земельных участков (равно как и других природных ресурсов) из публичной собственности в частную будет происходить пополнение бюджета, а не кармана отдельного чиновника, осуществляющего распределение земельных ресурсов в административном порядке. Итогом же обсуждения новой доктрины распоряжения земельными участками для целей, не связанных со строительством, может явиться концепция развития земельного законодательства, посвященная целиком рассматриваемой проблеме либо включающая соответствующий раздел.
С практической точки зрения необходимо принятие федерального закона, определяющего единые гражданско-правовые процедуры предоставления земельных участков на торгах для целей, не связанных со строительством. При этом существующая нормотворческая роль государственных и муниципальных органов по этому вопросу не исчезнет, поскольку будут заданы рамочные условия реализации указанной концепции, которые региональные и муниципальные органы власти смогут конкретизировать и развивать.
В настоящий момент подобное нормотворчество существует в незначительной части субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Среди актов субъектов Российской Федерации следует упомянуть Постановление Правительства Мурманской области от 22 июня 2006 г. N 244-ПП/6 "О порядке предоставления гражданам земельных участков для целей, не связанных со строительством"; Порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности Брянской области, для целей, не связанных со строительством (утв. Постановлением администрации Брянской области от 19 июля 2007 г. N 558); Постановление губернатора Иркутской области от 25 июля 2003 г. N 427-п "Об утверждении Временного положения о предоставлении гражданам земельных участков, находящихся в областной государственной собственности, для целей, не связанных со строительством" и т.д.
В муниципальных образованиях нормативные правовые акты, регламентирующие предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством, приняты, например, в городах Дзержинске, Казани, Кирове, Омске, Томске, Белгороде, Надеждинском муниципальном районе Приморского края, Ленинском муниципальном районе Волгоградской области. Однако в большинстве муниципальных образований (особенно муниципальных районах) такие правовые акты все еще не приняты. Между тем их отсутствие снижает прозрачность и эффективность муниципального управления земельными ресурсами и создает условия для коррупции.
Анализ существующих нормативных актов по рассматриваемому вопросу и практики их применения позволяет выделить ряд подходов к регулированию соответствующих процедур и сформулировать рекомендации для подготовки предложенного нами выше рамочного документа, регламентирующего общие концептуальные подходы к определению правового режима земельных участков, предоставленных (либо предназначенных) для целей, не связанных со строительством, включая особенности гражданско-правового режима их предоставления из публичной собственности в частную:
1) сформулированные в п. 1 ст. 34 ЗК РФ принципы носят оценочный характер и могут по-разному восприниматься депутатами представительных органов государственной власти и местного самоуправления, утверждающих соответствующие положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Однако очевидно, что основанные на этих принципах критерии должны отличаться четкостью и недвусмысленностью понимания. Поэтому первым шагом для реализации данной процедуры должно явиться размещение в СМИ или на сайтах муниципальных образований информации о наличии участков с указанием их разрешенного использования, процедуры предоставления (на торгах или без торгов) и т.д.
Как отмечалось в судебной практике, отсутствие правового регулирования порядка предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, не может являться основанием для расторжения (не по инициативе арендатора) договора аренды земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства. Ссылка же на нарушение ст. 34 ЗК РФ в части несоблюдения принципов публичности, открытости и прозрачности предоставления участков не может быть принята во внимание, так как обязанность обеспечить их соблюдение лежит на исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления и не может быть возложена на арендатора, выполнившего все предъявленные требования.
Так, Постановлением администрации города Майкопа от 4 сентября 2002 г. N 722 гражданке А. было разрешено организовать крестьянское (фермерское) хозяйство "Зеленый луг", для чего ей предоставлялся в аренду сроком на 49 лет земельный участок площадью 11 га из фонда перераспределения земель возле хутора Гавердовского. Распоряжением от 27 ноября 2002 г. N 3534-р администрацией внесены изменения в Постановление N 722 в части уточнения площади земельного участка, размер которого определен в 6,8465 га.
4 декабря 2002 г. администрацией города Майкопа (арендодателем) и главой крестьянского хозяйства (арендатором) подписан договор аренды указанного земельного участка. Договор был зарегистрирован 17 декабря 2002 г. Майкопским филиалом Учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Впоследствии Комитет по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" обратился в Арбитражный суд Республики Адыгея с иском к крестьянскому (фермерскому) хозяйству "Зеленый луг" о признании недействительным указанного договора аренды земельного участка, заключенного между администрацией города Майкопа и крестьянским хозяйством.
Признавая договор аренды недействительным, суды первой и кассационной инстанций указали на нарушение ст. 34 ЗК РФ в части несоблюдения принципов публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков: обеспечения заблаговременной публикации о предоставлении земельного участка в аренду крестьянскому хозяйству, проведения торгов или конкурса по реализации права на заключение договора аренды указанного земельного участка. Суд апелляционной инстанции, отказывая в удовлетворении иска, пришел к выводу о том, что обязанность соблюдения требования по обеспечению принципов публичности и открытости при предоставлении в аренду земельных участков возложена законодательством на исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а не на арендаторов.
В силу ст. 81 ЗК РФ гражданам, изъявившим желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения предоставляются в соответствии с ЗК РФ и Федеральным законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве. Согласно ст. 34 ЗК РФ органы государственной власти и местного самоуправления обязаны принять акт, предусматривающий процедуру и критерии предоставления земельных участков физическим и юридическим лицам, и порядок рассмотрения полученных заявок и принятия решений. В пунктах 2 - 6 данной статьи содержатся нормы об общем порядке предоставления земельных участков гражданам для целей, не связанных со строительством объектов. Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" не содержал норм о порядке предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.
Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, установивший обязательный порядок проведения торгов или конкурса при предоставлении в аренду земель сельскохозяйственного назначения, в период предоставления спорного земельного участка еще не действовал. Постановление Совета народных депутатов города Майкопа от 21 июня 2002 г. N 359 "О правилах предоставления земельных участков в городе Майкопе", действовавшее в период предоставления спорного земельного участка гражданке А., не содержало норм, регламентировавших порядок предоставления земель крестьянским (фермерским) хозяйствам. Таким образом, порядок предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства регламентирован не был.
Между тем крестьянское хозяйство представило суду доказательства выполнения им требований администрации города Майкопа в части совершения действий по землеустройству, предписанных ему администрацией, и по оформлению документов, необходимых для передачи спорного участка в арендное пользование. При таких обстоятельствах и